Страница 9 из 15
Суть первой теории, сформировавшейся в первой половине XIX в., – в обосновании ограничения вмешательства государства в дела общины; ее другое название – теория естественных прав общины. Аргументировалась эта идея следующим образом. Община – более ранняя общность людей по сравнению с государством. Поэтому государство не создает, а лишь признает общину. В связи с этим община должна иметь определенную автономию, обособленность от государственной власти. Особый упор в этой теории делается на общность людей, живущих на определенной территории. При этом каждый человек – частица сообщества, основой которого являются общие интересы и духовная, главным образом религиозная, близость. Идеи свободной общины нашли закрепление в Конституции Бельгии 1831 г., в которой наряду с традиционной законодательной, исполнительной и судебной властью выделялась власть общинная (муниципальная). Теория свободной общины опирается на идеи естественного права. Права общины, согласно этой теории, обусловлены самой природой общины, а не определяются государством.
Главными постулатами теории свободной общины являются следующие:
1) органы местного самоуправления избираются только членами общины;
2) дела, которыми ведает община, разделяются на собственные дела и дела, которые ей поручило государство;
3) дела общинные по своей сути отличны от дел государства;
4) органы местного самоуправления – это органы общины, а не государства;
5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, они могут только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции в процессе ее реализации.
Взаимоотношения государства и общины на основе этих постулатов обеспечило бы ее независимость. Данную теорию разрабатывали зарубежные ученые Ж.-Г. Турэ, и А. Токвиль. Однако она не нашла практического воплощения, ибо изоляция местного сообщества от жизни всей страны, равно как и от государства, невозможна.
Сущность общественной теории самоуправления (ее другое название – общественно-хозяйственная теория самоуправления) состоит в негосударственной, преимущественно хозяйственной природе деятельности органов местного самоуправления. Главное для местного самоуправления – заведование делами местного хозяйства. Сторонники общественной теории также считали, что государство не должно вмешиваться в дела местного самоуправления. Это роднило данную теорию с теорией свободной общины. Ее основателями являются Р. Моль, О. Ресслер, О. Гирке и наши соотечественники, жившие во второй половине XIX – начале ХХ в., В. Н. Лешков и Н. М. Коркунов. Сущность самоуправления Коркунов видел в предоставлении местному сообществу права самостоятельно ведать свои общественные интересы. Он полагал, что за правительственными органами следует сохранить только заведование государственными делами.
Апологеты общественной теории в организации местного самоуправления признавали только инициативу населения. Территориальное управление они приравнивали к деятельности общественных союзов, промышленных компаний и других производственных объединений. В такой идее проявлялась нереалистичность данной теории. Ведь положение людей, работающих в производственной компании, и людей, составляющих местную общину, разное. Во втором случае человек связан с другими людьми не членством, а местом проживания, местом, где находится его имущество, дом, семья. Да и цели местных сообществ значительно шире, чем у производственных компаний. Органам местного самоуправления нужно благоустраивать территорию муниципального образования, организовывать обучение детей, обеспечивать работу больниц, поликлиник. У предприятия круг забот уже – производство и реализация продукции.
Природа органов местного самоуправления существенно отличается от природы общественных союзов. Органы местного самоуправления должны существовать и функционировать в обязательном порядке. Общественные союзы создаются на добровольных началах. И наконец, у местного самоуправления и государства много общих забот в сфере народного образования, здравоохранения, строительства и других областей общественно полезной деятельности. В связи с этим нерезонно противопоставлять местное самоуправление и государственные дела. Между тем такое противопоставление было одним из постулатов общественно-хозяйственной теории местного самоуправления. В реальной практике деятельности местного самоуправления она также не нашла воплощения.
Государственную теорию самоуправления разработали в XIX в. немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Ее развивали и российские ученые В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский и другие юристы. Суть государственной теории самоуправления – в том, что местное самоуправление является одной из форм организации местного государственного управления. При этом источником властных полномочий местного самоуправления является государство, ибо местное самоуправление строится на законе. Набор вопросов местного самоуправления определяется государством. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. При этом он характеризовал государственную власть как совокупность полномочий монарха, коронной администрации, парламента и органов самоуправления. А. И. Васильчиков писал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и от закона, принятого государством.
Таким образом, суть государственной теории содержится в следующих положениях:
1) государство передает местное управление органам, формируемым местным сообществом;
2) органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества и одновременно под надзором государства, но напрямую государство не руководит местным самоуправлением;
3) органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями государственной воли. Они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.
Государственная теория имеет практическое воплощение в ряде стран. При этом чаще всего муниципальное управление трактуется как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах. Государственная теория местного самоуправления в значительной мере отражена и в современном российском законодательстве. На ее основе строятся отношения, обеспечивающие баланс самоуправления и государственного управления.
В учебной литературе выделяется еще несколько теорий. Одна из них – теория дуализма муниципального управления. Ее суть состоит в том, что органы местного самоуправления в процессе своей деятельности выходят за рамки местных интересов и решают определенные государственные задачи. Другая – теория социального обслуживания. Апологеты этой теории считают, что муниципалитеты должны заниматься только оказанием услуг населению муниципальных образований, организовывать обслуживание жителей поселков и городов, заботиться об их благосостоянии.
21. Муниципальные системы зарубежных государств
21.1. Англосаксонская система местного самоуправления
Англосаксонская система местного самоуправления действует в Великобритании, Австралии, Канаде, Новой Зеландии и ряде других государств Британского Содружества и имеет многовековую историю. Небезынтересно, что Парламент Великобритании только за период с 1689 по 1832 гг. принял более 200 актов по вопросам организации местного самоуправления. В 1834 г. он принял Закон о попечительстве бедных. Считается, что этот закон положил начало формированию современной системы местного самоуправления. Он предусматривал организацию в городах постоянно действующей управленческой системы, деятельность которой обеспечивал оплачиваемый аппарат. При этом муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить самостоятельную работу по ликвидации нищеты. В 1835 г. Парламент Великобритании принял Акт о муниципальных корпорациях, которым был установлен правовой статус 178 городов. Данный акт предусматривал избрание муниципальных советников, гласность работы советов, возможность проверки их финансовой деятельности.