Страница 1 из 15
И. В. Гранкин
Муниципальное право в вопросах и ответах
Учебное пособие
1. Муниципальное право как комплексная отрасль российского права и его предмет
Муниципальное право как отрасль современного российского права стало активно формироваться после принятия Конституции РФ, в которой местное самоуправление провозглашено одной из основ конституционного строя, а органы местного самоуправления признаны формой, через которую народ осуществляет свою власть. Важным импульсом развития муниципального права стали Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этот политико-правовой документ был утвержден Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. и содержал конкретную задачу – сформировать муниципальное право1. Такая задача была обусловлена объективной потребностью создания нормативной правовой основы для осуществления населением местного самоуправления. Оно возрождалось после 75-летнего перерыва, обусловленного функционированием советских органов, созданных после Октябрьской революции 1917 г. и пришедшим на смену ранее действовавшим земским учреждениям и иным формам городского и сельского самоуправления.
Определение «муниципальное» производно от слова «муниципалитет», которое, в свою очередь, имеет латинские корни. В латинском языке есть слово municipium. В примерном переводе на современный русский язык это слово означает «принимаю тяготы, бремя ответственности на себя»2. Л. А. Велихов интерпретацию слова municipium использовал для характеристики городского управления. Он вполне обоснованно считал, что этот вид управленческой деятельности следует характеризовать как управление, «берущее на себя с разрешения правительства бремя общественной власти, выполнение общественных задач и распоряжение хозяйственными делами»3.
Такого рода общественно полезная деятельность невозможна без опоры на специальную систему нормативных правовых актов. Только с учетом содержащихся в них требований возможно решение задач и ведение хозяйственных дел во благо жителей городов и других поселений. В своей совокупности такие нормативные правовые акты составляют муниципальное право. Весьма примечательно, что 24 мая 1991 г. в ст. 138 Конституции РСФСР 1978 г. были внесены изменения – запись о том, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность. Затем понятия «местное самоуправление», «муниципальная собственность» нашли отражение в Конституции 1993 г., а после ее принятия эти понятия появились в Гражданском кодексе РФ и ряде других нормативных правовых актов. Особое значение в системе нормативных правовых актов имеют федеральные законы от 1995 г.4 и 2003 г.5 с одноименным названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Нормативные правовые акты, составляющие муниципальное право Российской Федерации, регулируют муниципальные общественные отношения, т. е. отношения, которые возникают в процессе деятельности населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также содействия им со стороны органов государственной власти. Такие общественные отношения составляют предмет муниципального права. В связи с тем, что предмет муниципального права весьма разноплановый, для регулирования соответствующих общественных отношений используются нормы различных отраслей права, в том числе нормы Бюджетного, Гражданского, Земельного и Налогового кодексов РФ, данную отрасль называют комплексной отраслью права.
В целом муниципальное право как отрасль российского права представляет собой комплексную отрасль российского права, состоящую из норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают при решении вопросов местного значения и закрепляют территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления, устанавливают государственные гарантии, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а в установленных законодательством случаях регулируют деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
2. Предмет и структура муниципального права России
Каждая отрасль права имеет относительно четкую структуру. Не исключение в этом смысле и муниципальное право. Оно состоит из нескольких групп однородных, близких по содержанию норм. Однородные группы правовых норм называют правовыми институтами. При этом в муниципальном праве как отрасли российского права выделяются следующие муниципально-правовые институты. Первый правовой институт – это совокупность норм, раскрывающих содержание местного самоуправления как формы народовластия, а также регулирующих вопросы непосредственной и представительной демократии при решении вопросов местного значения. Второй правовой институт состоит из норм, регулирующих территориальные основы местного самоуправления, т. е. отношения, возникающие при образовании, изменении и преобразовании муниципальных образований. Третий правовой институт состоит из норм, регулирующих порядок формирования и деятельность органов местного самоуправления. Четвертый правовой институт – это совокупность норм, регулирующих экономические основы местного самоуправления, т. е. отношения, возникающие в процессе использования муниципальной собственности. Пятый правовой институт – это совокупность норм, регулирующих организацию муниципальной службы. Шестой правовой институт – это совокупность норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления и автономность его органов при решении вопросов местного значения. Седьмой правовой институт – это совокупность норм, устанавливающих ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за деяния, связанные с нарушением российского законодательства. В совокупности названные правовые институты составляют систему муниципального права Российской Федерации.
Следует заметить, что данная классификация правовых институтов не единственная. Некоторые ученые, например О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, выделяют только пять правовых институтов муниципального права.6 Есть ученые, которые разграничивают муниципальное право на две-три части. Так, Е. С. Шугрина выделяет общую, особенную и специальную части муниципального права. Д. Г. Жаромских, Г. Н. Чеботарев, А. Н. Кокотов и А. С. Саломатин делят муниципальное право на общую и особенную части. Но в то же время названные ученые не отрицают разграничения муниципального права на правовые институты.
3. Муниципально-правовые отношения и методы их регулирования
Основанные на нормах права взаимоотношения между органами власти, организациями и гражданами называются правовыми общественными отношениями. Общественные отношения, которые регулируются муниципальным правом, называются муниципально-правовыми отношениями. Они возникают в процессе осуществления публичной власти на муниципальном уровне при решении вопросов местного значения, а также при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Выделяется несколько групп муниципально-правовых отношений. Критерием для их выделения является определенный сегмент функционирования местного самоуправления. Каждый из них относительно подвижен и может дробиться или расширяться. Но в обобщенном, укрупненном виде можно выделить следующие группы муниципально-правовых отношений.
В первую группу входят муниципально-правовые отношения, возникающие при формировании муниципальных образований, установлении их границ и преобразовании муниципальных образований. Вторая группа муниципальных правовых отношений возникает при формировании органов местного самоуправления, выборах или назначении должностных лиц местного самоуправления, организации их деятельности. Третья группа муниципальных правовых отношений состоит из общественных отношений, возникающих в процессе решения населением непосредственно, т. е. путем проведения референдумов и сходов, вопросов местного значения или путем участия в решении вопросов местного значения, например при обсуждении проекта местного бюджета. Четвертая группа муниципальных правовых отношений возникает в процессе деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Пятая группа муниципальных правовых отношений возникает в процессе решения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые закрепляются за ними путем принятия федеральных законов и законов субъектов РФ. Для исполнения таких полномочий соответственно из федерального и региональных бюджетов выделяются финансовые средства. Их использование контролируется органами государственной власти.