Страница 8 из 15
Важное значение для понимания сущности местного самоуправления имеет постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. № 1-П «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». В нем признано, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Эта характеристика подтверждена в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». В нем подчеркнуто, что отнесение представительных органов местного самоуправления к органам власти не свидетельствует об их государственной природе. При этом публичная власть может быть и муниципальной. Кроме того, в постановлении Конституционного Суда России от 15 января 1998 г. № 3-П отмечено, что при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления следует учитывать, что исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому. По утверждению Конституционного Суда, иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному в ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ (имеется в виду первый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). В дальнейшем эта правовая позиция Конституционного Суда РФ нашла отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ.
На содержание деятельности органов местного самоуправления влияют решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Эти суды формируют практику применения законодательства и других правовых актов. В тех случаях, когда разрабатываются предложения о совершенствовании конкретных правовых актов, учитываются и позиции, изложенные в судебных решениях. Особый интерес в связи с этим представляют постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
18. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
Источниками муниципального права являются республиканские конституции, уставы краев и областей, других субъектов РФ, а также региональные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере местного самоуправления. Наличие этих правовых актов обусловлено тем, что вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Это положение закреплено в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Более конкретно круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определен в ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом непосредственно правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления законодательством субъектов РФ может осуществляться в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ. В связи с этим влияние органов государственной власти субъектов РФ на правовую основу органов местного самоуправления менее значительно по сравнению с федеральными органами. Тем не менее во всех республиканских конституциях и уставах субъектов Федерации имеются статьи или главы (несколько статей), посвященные организации местного самоуправления, его взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, в субъектах Федерации приняты и действуют региональные законы о границах муниципальных образований, о вопросах организации местного самоуправления и муниципальной службы, а также законы о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ. Многие субъекты России, например город Москва, принимают городские программы развития местного самоуправления.
19. Муниципальные правовые акты
Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Из этого определения легко выделить признаки муниципального правового акта.
1. Такой акт может быть принят по строго ограниченному кругу вопросов. 2. Он принимается либо населением, либо органом местного самоуправления, либо должностными лицами местного самоуправления. 3. Муниципальный правовой акт обязателен для исполнения в пределах территории муниципального образования. 4. В муниципальном правовом акте может содержаться общеобязательное правило или норма, имеющая индивидуальная характер.
Муниципальные правовые акты можно классифицировать по юридической силе (решение местного референдума, решение представительного органа и т. д.), по предметам ведения (приватизация, финансы, общественный порядок и т. д.), по кругу субъектов, принявших акты (население, муниципальный орган, должностное лицо). Согласно ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ, они не должны противоречить Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.
Система муниципальных правовых актов закреплена в ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ. В этой статье определена иерархия муниципальных правовых актов. При этом на первом месте находятся уставы муниципальных образований. О значимости устава свидетельствует то, что ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ посвящена раскрытию его сущности. В уставе муниципального образования перечисляются вопросы местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, виды их ответственности и некоторые иные вопросы. Устав муниципального образования является юридическим документом, подлежащим обязательной государственной регистрации в органах юстиции. Порядок регистрации определен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». В то же время следует иметь в виду, что высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов обладают решения местных референдумов. Это обусловлено тем, что такие решения принимаются непосредственно населением. Они не подлежат какому-либо дополнительному утверждению, действуют непосредственно и обязательны для исполнения на территории соответствующего муниципального образования гражданами, органами и должностными лицами местного самоуправления. Кроме указанных, в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные акты представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования. Статусу и содержанию муниципальных правовых актов посвящена гл. 7 Федерального закона № 131-ФЗ.
20. Основные теории местного самоуправления
Необходимость становления и развития местного самоуправления обосновывалась многими как отечественными, так и зарубежными учеными. Научная мысль выработала несколько концепций местного самоуправления. Наиболее известными являются теория свободной общины, общественная теория самоуправления и государственная теория самоуправления.