Страница 7 из 15
Муниципальное право характеризуется как комплексное право. Это подтверждается тем, что к его источникам относятся Гражданский кодекс РФ и ряд других федеральных кодексов. Так, ст. 113, 114 и 115 Гражданского кодекса РФ регулируют порядок образования и деятельность муниципальных унитарных предприятий. В ст. 124, 125, 126 ГК РФ определены регулируемые гражданским законодательством отношения, в которых участвуют муниципальные образования с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Статьи 212, 215 и ряд других статей Гражданского кодекса РФ посвящены праву реализации муниципальной собственности.
В ст. 11 Земельного кодекса РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений. В ст. 19 кодекса указано, что в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. В Земельном кодексе РФ есть и другие статьи, регулирующие земельные отношения с участием органов местного самоуправления.
Многие статьи Бюджетного кодекса РФ регулируют отношения, связанные с местными бюджетами. В частности, ст. 15 так и называется: «Местный бюджет». В этой статье конкретизировано право каждого муниципального образования иметь собственный бюджет, а также определено предназначение местного бюджета. Далее в этом кодексе регулируется деятельность органов местного самоуправления как участников бюджетного процесса.
В ст. 12 Налогового кодекса РФ закреплено право представительных органов местного самоуправления устанавливать местные налоги. Полномочия органов местного самоуправления закреплены в ст. 14 Жилищного кодекса РФ и ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, а ст. 399 Налогового кодекса РФ определен порядок введения налога на имущество физических лиц.
Кроме того, нормы, касающиеся местного самоуправления, имеются в Семейном, Лесном и Водном кодексах РФ.
Федеральными источниками муниципального права являются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Так, Президент РФ 28 апреля 2008 г. издал Указ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В утвержденном этим указом перечне определено 30 укрупненных показателей, в том числе заработная плата, охват населения профилактическими осмотрами, численность субъектов малого предпринимательства, количество отремонтированных дорог местного значения. Кроме того, в данном указе содержалось поручение Правительству РФ разработать дополнительный перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и соответствующие рекомендации органам исполнительной власти субъектов РФ, а также поручения главам местного самоуправления ежегодно до 1 мая предоставлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады о результатах работы за отчетный год. Во исполнение этого указа Правительство РФ 11 сентября 2008 г. приняло распоряжение № 1313-р с аналогичным названием и утвердило перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Деятельности местного самоуправления посвящено много постановлений Правительства РФ. В том числе, например, постановление от 5 апреля 2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».
Нормы муниципального права содержатся и в нормативных правовых актах федеральных министерств. Министерство юстиции РФ, например, утвердило приказом от 19 августа 2005 г. № 136 Инструкцию о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.
16. Общая характеристика Европейской хартии местного самоуправления
Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Ее ратификация была условием принятия России в Совет Европы. Это условие было выполнено 11 апреля 1998 г. С 1 сентября 1998 г. хартия вступила в силу для России. Содержание хартии следующее.
Как и во многих других международных документах, в ней имеется преамбула. В преамбуле указано: «Считая, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, будучи убеждены, что право участвовать в управлении наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти, государства – члены Совета Европы, подписавшие Хартию, договорились о нижеследующем».
То, о чем они договорились, сформулировано в 18 статьях. В ст. 2 указано: «Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и там, где это практически целесообразно, в конституции государства».
В качестве основного субъекта муниципальных правоотношений рассматриваются органы местного самоуправления. При этом именно они прежде всего наделено правом решать местные дела. По хартии, члены Совета Европы под местным самоуправлением понимают право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Европейской хартией местного самоуправления определена сфера компетенции местного самоуправления, а в ст. 6 закреплено право местных органов власти самостоятельно устанавливать свою внутреннюю структуру. Затем в хартии устанавливаются пределы административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепляется право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий, и право на судебную защиту.
В той или иной интерпретации положения хартии нашли отражение в федеральном законодательстве. В то же время следует иметь в виду, что национальное право гарантирует более высокий, чем предусмотрено хартией и международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.
В учебной литературе упоминается еще один международный источник муниципального права – Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Она принята 29 октября 1994 г. и является одним из видов международных заявлений о намерениях и по существу забыта теми, кто ее принимал.
17. Судебные акты по вопросам местного самоуправления
С определенными оговорками к федеральным источникам муниципального права можно отнести судебные решения. Такая осторожность связана с тем, что в Российской Федерации, в отличие, например, от Великобритании, судебный прецедент официально не признается источником российского права. Но судебная практика, особенно практика Конституционного Суда РФ, влияет на его содержание. Поэтому в научной литературе начинают признавать судебную практику в качестве источника права. Конституционный Суд РФ не принимает нормы права, но при наличии должных оснований признает не соответствующими Конституции России, а, следовательно, не действующими нормативные правовые акты или их отдельные положения.
Постановления и определения Конституционного Суда РФ расширили понятие сущности местного самоуправления, усилили гарантии его функционирования. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. дана оценка положений ряда статей Устава Курской области, которые, по существу, воспроизводили положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления.(В п. 2 данной статьи написано: «Административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления»). По данному поводу Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция России (ст. 12, 130, 131, 132, 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Федерации не вправе занижать или ограничивать. В связи с этим Конституционный Суд РФ указал, что не допускается контроль за целесообразностью деятельности местного самоуправления и их органов. Этот вывод обусловлен тем, что Конституция гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Контроль осуществляется лишь за соблюдением органами местного самоуправления конкретных государственных полномочий, которые переданы им соответствующими законами.