Страница 12 из 15
В 1782 г. в городах стали создаваться управы благочиния в составе городничего (в столицах – полицмейстеры), приставов по уголовным и гражданским делами, двух выборных советников из жителей города. Города делились на округа (части), где полицейский надзор осуществлял частный пристав. Ему подчинялись квартальные надзиратели и поручики.
В 1847 г. была закреплена система крестьянского самоуправления. Она действовала по схеме: волостной сход – волостное управление – сельский сход – сельский староста. В городах функционировали общие городские думы – представительные органы. Исполнительным органом думы была шестигласная городская дума, которая работала как постоянно действующая управа. Общегородская дума состояла из выборных – городского головы и представителей от каждого из шести разрядов городских обывателей. Однако во главе губернии находился назначаемый центром губернатор, имеющий широкие полномочия. В городах государственными органами управления были городничий и полицмейстер. В уездах дворяне избирали земского исправника, или капитана, которые в реальности зависели от губернатора и губернских чиновников.
Более активное развитие местного управления начинается в 1864 г., когда Александр II провел земскую реформу. В 1870 г. он же осуществил реформу городского управления. Целью обеих реформ была децентрализация управления и развитие начал местного управления. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые в свою очередь избирали соответствующие земские управы. Выборы в эти собрания осуществлялись по сословному принципу на съездах уездных землевладельцев, городского общества, сельского общества. Участвовать в съездах не имели право лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Земские органы самоуправления осуществляли заведование местными хозяйственными делами, в том числе денежными сборами земства, устройством путей сообщения, развитием местной торговли и промышленности, попечением народного образования и здравоохранения.
Губернское земское собрание состояло из гласных, которых избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на 3 года. Никаких служебных преимуществ и содержания они не имели, т. е., говоря современным языком, работали на общественных началах.
После принятия Городового положения от 16 июня 1870 г. городское самоуправление было построено подобно земскому. Избирались городские думы и городские управы. Они решали общественно-хозяйственные вопросы местной жизни и не подчинялись находящимся в городах правительственным органам, но действовали под контролем министра внутренних дел и губернаторов.
При Александре III Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.) были пересмотрены. Считалось, что органы местного управления (земские учреждения), были излишне обособлены от установлений правительственных, в связи с чем не было единства и согласия в действиях правительственных и земских властей. В результате изменений названных положений правительственные органы получили право не только контролировать, но и проверять целесообразность действий дум и управ по осуществлению своих функций. Но все органы местного управления сохранились. К таковым относились губернское земское собрание (его возглавлял предводитель дворянства), губернская управа, состоящая из председателя и двух членов (его председателем мог быть человек, имеющий право на государственную службу, т. е. дворянин или лицо с высшим образованием), земское собрание уезда, уездная земская управа, избираемые на 3 года, городская дума (под председательством городского головы) и городская управа (где также председательствовал городской голова). Управа избиралась думой на 4 года.
Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться особые исполнительные комиссии. Городская дума должна была проводить от 4 до 24 заседаний в течение года.
Административный надзор за земскими и городскими органами управления осуществляли губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в этом учреждении губернатор. В присутствие входили вице-губернатор, прокурор, голова, ряд других руководителей. Присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности местных должностных лиц, в частности имело право представлять совету министров внутренних дел ходатайство об удалении от должности.
В сельской местности повсеместно действовало крестьянское самоуправление на уровне волости и отдельных сельских поселений. Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. Сход решал дела, связанные с владением землей, семейными разделами и другими хозяйственными делами. На сходах избирались сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь. Сход заслушивал их отчеты, устанавливал подати и повинности. Сельское общество являлось хозяйственной единицей; волость была административно-территориальной единицей, объединявшей несколько сельских общин. В волостях проживало до 20 тыс. человек. Здесь органами управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские и десятские. Старшина был исполнительным органом. Надзор за крестьянскими учреждениями осуществляли земские начальники. Положение о них было введено в 1889 г. Они выступали как судебные и административные органы. Земский начальник имел право подвергать крестьян за неисполнение его законных требований аресту на срок не свыше 3 дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления – аресту на срок до 7 дней и штрафу.
В мае 1917 г. были приняты закон «О волостном земстве» и Положение о земских учреждениях. В соответствии с этими документами волостное земское собрание стало представительным органом местного самоуправления. Этот орган состоял из гласных в количестве от 29 до 50 человек на волость. В их число не могли входить должностные лица различных административных органов. Исполнительным органом стала волостная управа. В этот период земские служащие не утверждались вышестоящими органами. Им было дано право на объединение в профсоюзы. Кроме того, расширились права земств, окрепла их финансовая основа. Начальник милиции стал подотчетен земству. Земства руководили образованием, решали вопросы трудоустройства, оказания юридической помощи населению. Важной приметой этого времени было ослабление надзора за их деятельностью со стороны губернских и уездных комиссаров. Они могли лишь в судебном порядке обжаловать решение земских органов. Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский земский союз.
23. Организация местной власти в советский период (1917–1991 гг.)
После революции 7 ноября (25 октября по старому стилю) 1917 г. было образовано новое государство – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. В 1922 г. был образован Советский Союз. РСФСР и СССР во главу своей деятельности поставили защиту классовых интересов пролетариата и беднейшего крестьянства, разрушение религиозных устоев, построение социализма, а затем коммунизма.
В новом государстве принципиально по-новому формировалась местная власть. По циркуляру Наркомата внутренних дел РСФСР от 6 февраля 1918 г. проводилась ликвидация органов городского и земского самоуправления. Согласно этому циркуляру, если они выступали против советской власти, то подлежали роспуску, если относились лояльно, то вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой». 10 июля 1918 г. Пятым съездом Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов была принята первая советская Конституция РСФСР, включавшая Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В Декларации определялась социальная основа новой государственности – диктатура пролетариата. Согласно Декларации, политической основой нового государства стала система Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.