Страница 13 из 15
Соответственно, для полноценного урегулирования общественных отношений, складывающихся в туристской деятельности, необходимо четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Однако, к сожалению, действующее российское законодательство не содержит четкого разграничения полномочий в обозначенной сфере.
Так, Конституция Российской Федерации в ст.71–72 (разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации) не дает прямого ответа на вопрос, в чьей компетенции находятся вопросы государственного регулирования предупреждения банкротства туристских организаций[123]. Из анализа приведенных статей можно сделать вывод, что государственное регулирование в сфере туризма в целом находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Данное обстоятельство подтверждает ст.2 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[124]. Согласно указанной статье, законодательство России о туризме состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В то же время в ст.1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» законодатель прямо указывает на подчиненность названного закона Гражданскому кодексу РФ[125]. А согласно п. «о» ст.71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации[126].
Следовательно, действующее российское законодательство в сфере разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в системе государственного регулирования, обеспечивающего предупреждение банкротства туристских организаций-туроператоров, носит противоречивый характер.
По мнению автора, указанную коллизионную проблему необходимо устранить, отнеся правовой институт предупреждения банкротства туристских организаций к исключительной компетенции Российской Федерации.
Согласно ст.3 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[127] (далее по тексту – Закон № 132-ФЗ) государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как о стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, организаций туристской индустрии.
В соответствии со ст.4 Закона № 132-ФЗ основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются:
• обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
• охрана окружающей природной среды;
• создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
• развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется путем:
– определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;
– нормативного правового регулирования в сфере туризма;
– разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;
– содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
– защиты прав и интересов туристов, в т. ч. оказания им экстренной помощи, а также обеспечения их безопасности;
– содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;
– развития научных исследований в сфере туризма;
– стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;
– формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;
– информационного обеспечения туризма;
– создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
– оказания государственных услуг в сфере туризма;
– взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в т. ч. через представительства уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти за пределами Российской Федерации.
Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время таким федеральным органом исполнительной власти является Федеральное агентство по туризму (далее по тексту – Ростуризм, Агентство), Положение о котором утверждено Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901[128].
Согласно указанному Положению Ростуризм, по мнению автора, обладает следующими полномочиями в сфере предупреждения банкротства туристских организаций:
– реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской
Федерации, осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;
– реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности;
– привлекает в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Ростуризма, научные и иные организации, ученых и специалистов. По мнению автора, указанное полномочие необходимо использовать для оказания информационной, научной и консультационной помощи туристским организациям, которые обладают признаками неплатежеспособности;
– создает координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в т. ч. межведомственные, в установленной сфере деятельности;
– запрашивает и получает в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Ростуризма вопросам.
В настоящее время в полномочиях Ростуризма нет функции по предупреждению банкротства туристских организаций.
В соответствии с Положением о Министерстве культуры РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590, координацию и контроль деятельности Федерального агентства по туризму осуществляет Министерство культуры РФ[129].
Министерство культуры РФ осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти.
Порядок оказания услуг по реализации туристского продукта, порядок и условия оказания экстренной помощи туристам определяются Правительством Российской Федерации.
С переходом к рыночной экономике и появлению негосударственных хозяйствующих субъектов и, как следствие, появлению рисков банкротства, возникла необходимость правового регулирования общественных отношений как по предупреждению несостоятельности предпринимателей (в широком смысле), так и по созданию механизма признания должника банкротом и введением в отношении него соответствующей процедуры.
123
«Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст.445.
124
«Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, № 49, ст.5491.
125
«Собрание законодательства РФ», 28.10.2002, № 43, ст.4190.
126
«Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст.445.
127
«Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, № 49, ст.5491.
128
«Собрание законодательства РФ», 10.01.2005, № 2, ст.159.
129
«Собрание законодательства РФ», 01.08.2011, № 31, ст.4758.