Страница 4 из 6
Проблема разграничения «услуги-210» и «услуги-83» рассматривается в специальной литературе. В частности, кажется удачным термин, предложенный Р. В. Бабуном в отношении «услуги-210» – «административная услуга» (и несколько менее удачным – в отношении и «услуги-83»: потребительные услуги) [Бабун, 2010]. Автор предлагает этот термин для обозначения соответствующего спектра муниципальных услуг[12], поскольку именно последние являются предметом его анализа, однако ничто не мешает распространить его на весь диапазон данного типа услуг.
В настоящей работе рассматриваются также разграничения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга». Автор предлагает «понимать под муниципальными услугами все услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или в непосредственной близости от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут ту или иную меру ответственности. Именно наличие установленной законодательством ответственности является, по нашему мнению, главным критерием отнесения той или иной услуги к числу муниципальных. К муниципальным услугам в таком понимании относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, общеобразовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг… В то же время не относятся, например, к муниципальным услуги по государственному пенсионному обеспечению граждан, которые хотя и предоставляются по месту их проживания, но полностью осуществляются органами государственного пенсионного фонда. Несколько лет назад, когда начисление и доставку государственных пенсий осуществляли муниципальные социальные службы, эта услуга была муниципальной…» [Бабун, 2010]. Что касается соотношения понятий «услуга» и «работа», то Минфин России предлагает придерживаться следующих критериев:
«Принято следующее условное разделение государственных услуг и государственных работ.
Услуга – это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица – получателя услуги (например, реализация образовательных программ среднего профессионального образования, первичная медико-санитарная помощь, библиотечное обслуживание пользователей библиотеки).
Работа – это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).
Для "услуги" характерно определенное число потребителей и однородность оказываемой им услуги, как следствие, объем оказания услуги может быть измерен, и норматив затрат может быть рассчитан на единицу оказания услуги. Для "работы" оценить точное количество потребителей затруднительно, а сами работы значительно отличаются по своей сути, в результате нормирование затрат на единицу работы, как правило, невозможно»[13].
Кроме того, полезно учитывать содержательную дистанцию между понятиями «услуга» и «функция»: «Имеется… терминологическая путаница в понятиях услуг и функций. В ряде официальных документов используется понятие "услуга" и в скобках "функция". Представляется, что это неправильно. Качественное различие между функцией и услугой состоит в том, что исполнение какой-либо функции может не иметь конкретного потребителя, это элемент технологии, тогда как у любой услуги должен быть четко определен ее производитель и потребитель, между которыми устанавливаются соответствующие правовые и финансовые взаимоотношения» [Бабун, 2010].
Таковы те многообразные и весьма разнородные контексты, в которых фигурирует в качестве ключевого понятия слово «услуга». Трудно сказать, случайно или преднамеренно законодательством внесена двусмысленность (и даже – «много-смысленность») в толкование данного понятия, однако очевидно, что вопросы качества, доступности и эффективности двух базовых типов услуг, а именно услуг государственных органов («услуги-210») и услуг бюджетных учреждений («услуги-83»), следует рассматривать по отдельности.
1.2. Услуги государственных и муниципальных органов (административные услуги)
Качество услуг государственных и муниципальных органов: мнение населения
Каждый гражданин, достигший совершеннолетнего возраста, хотя бы раз в жизни получал какую-нибудь услугу от государства. В минимальном варианте – это получение паспорта.
Согласно данным опросов, инициируемых властными органами, «большинство россиян довольны качеством госуслуг»:
Почти три четверти россиян довольны качеством предоставляемых российскими ведомствами государственных и муниципальных услуг. Как свидетельствует опрос, проведенный РАНХиГС, качество госуслуг оценивают как хорошее и очень хорошее 74,6 % респондентов, опрошенных в ноябре 2011 г. в 20 субъектах РФ.
Семь лет назад этот показатель не превышал 14 %, сообщил на пресс-конференции директор Департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития России Алексей Херсонцев. По его словам, согласно принятой в 200S г. концепции административной реформы на 2006–2008 гг., к 2010 г. удовлетворены качеством госуслуг должны были стать не менее 70 % граждан.
А. Херсонцев отметил, что чаще всего граждане обращались за госуслугами в ФМС, ГИБДД, Росреестр, ФНС, Пенсионный фонд и органы ЗАГСа, т. е. именно эти федеральные органы и определяют в целом степень удовлетворенности россиян качеством госуслуг.
Согласно исследованию РАНХиГС, более всего россияне довольны качеством госуслуг, предоставляемых ЗАГСом (их высоко оценили 92 % опрошенных), ФМС (81 %) и органами соцзащиты (77 %). Менее всего они удовлетворены работой ГИБДД (68 %) и органов занятости (61 %).
Почти половина опрошенных считают, что за последние 6 лет качество предоставления госуслуг улучшилось, а менее 6 % – что оно, скорее, ухудшилось.
Эксперты отмечают, что на оценку качества услуг влияют время, проведенное в очереди на подачу документов, сроки получения готовой услуги, наличие удобного стола для работы с документами в ведомстве.
Кроме того, граждане более высоко оценивают качество госуслуг, полученных в многофункциональных центрах (ими довольны 89 % опрошенных), чем непосредственно в ведомствах (74 %)[14].
Минэкономразвития России совместно с Высшей школой экономики провели еще одно исследование качества и доступности четырех самых популярных госуслуг [Клименко, 2011]: получение общегражданского и заграничного паспортов, регистрация автомобиля и получение водительских прав. Исследование проведено в 16 регионах, в которых замерялись стоимость госуслуги для гражданина, время, проведенное в очереди на подачу документов и собственно время, необходимое на получение госуслуги с момента подачи документов до конечного результата. Этот мониторинг, по словам проректора Высшей школы экономики Андрея Клименко, должен показать, работают ли установленные для получения госуслуги стандарты.
Согласно исследованию, для того чтобы подать документы на получение паспорта гражданина РФ, заявителю в 2011 г. пришлось провести в очереди в среднем 34 мин., а в 2010 г. на это требовалось 46 мин. Готовый документ в прошлом году выдавался через 8-18 дней, а в 2010 г. на это требовалось от 7 до 22 дней. Средняя стоимость госуслуги составляла в 2011 г. от 200 до 240 руб., а годом раньше это стоило 200–730 руб.
Подача документов на загранпаспорт в прошлом году отнимала у человека 37 мин. вместо 53 в 2010 г. На изготовление загранпаспорта уходило от 27 до 45 дней, а в 2010 – 30–40 дней. Средняя стоимость госуслуги 2512–2888 руб., в то время как год назад было 2500–3284 руб.
Стоимость регистрации транспортных средств для граждан сократилась с 1835–3935 руб. в 2010 г. до 1438–2869 руб. в 2011 г. Тем не менее время на получение услуги возросло со 108 до 153 мин.
12
«Административные муниципальные услуги – часть муниципальных услуг, оказываемых непосредственно органами местного самоуправления либо уполномоченными ими муниципальными учреждениями в документальной форме» [Бабун, 2010].
13
Минфин… Государственные (муниципальные) услуги (работы). (Дата обращения: 16 августа 2012 г.) URL:
14
См.: Большинство россиян довольны качеством госуслуг. (Дата обращения: 17 августа 2012 г.) URL: < http://actualcomment.ru/news/ 37386/>