Страница 3 из 6
Изучение официальных документов позволяет понять, что эта неоднородность возникла отнюдь не стихийно. Логика смешения понятий состоит, надо полагать, в том, чтобы создать концептуальную базу для бюджетной реформы, основным законодательным инструментом которой выступает Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Федеральный закон № 83-ФЗ переопределяет услугу таким образом, чтобы под этот концепт подпадала деятельность не только органов власти, но и разнообразных учреждений социальной сферы. В соответствии с Федеральным законом № 83-ФЗ государственная/муниципальная услуга в последней редакции Бюджетного кодекса РФ определяется следующим образом:
Государственные (муниципальные) услуги (работы) – услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ).
Вопрос о качестве, доступности и эффективности государственных/муниципальных услуг, понимаемых таким образом, приобретает новое и весьма напряженное звучание.
Работники бюджетных учреждений медицины, образования, культуры и т. п., ориентированные на выполнение именно таких услуг, также страдают от понятийного шума в базовых понятиях сегодняшних государственных реформ. К счастью, они избавлены от необходимости проводить смысловые параллели между услугой государственных органов и бюджетной услугой. Однако они остро ощущают «неудобство» понятия «услуга», которое плохо «ложится» на выполняемую ими деятельность. Поставленные перед необходимостью перевести букву закона в конкретные положения разрабатываемых на местах документов, они пытаются «лавировать» между понятиями «услуга» и «работа», которые в Бюджетном кодексе РФ звучат как синонимичные термины. Некоторые эксперты пытаются прояснить для себя ситуацию, проводя различение между «госуслугой» и «госзаданием»:
«Вот есть еще понятия такие, как "предоставление услуги" и "работа". То есть вот здесь мы еще не можем четко определить потребителя»;
«…непонятно вообще определение, что такое "работа" и "услуги", как развести эти понятия!? И мы их разводим сами, в своем понимании!., вот как-то руководствуемся своим пониманием. Мне кажется, что мы руководствуемся ФЗ-210, который к ФЗ-83 никакого отношения и не имеет, но там какое-то понятие работы дано[10]. И поэтому мы в рамках 210 и работаем. Хотя все говорят, что 210 это не ФЗ-83, он не регламентирован, потому что там другие процессы. И вот поэтому здесь и непонимание ФЗ-83, в этих рамках – что нам отнести к услугам, что к работе, а что к функции. Вот в органах исполнительной власти – что есть функции, что есть услуги и что есть работы. Просто потому, что если выполнят функции, то это должно быть казенное учреждение, и мы сможем передать их исполнение только в казенное учреждение. И вот понятие функций, оно у нас тоже свое, потому что нигде конкретного понятия этому не дается.
И поэтому основополагающие термины, понятия в ФЗ-83 не даны. И я считаю, что это должно быть там»;
«Я хочу сказать, что по закону у нас были сложности, вот, например, по формированию госзадания. И вот деление вещей, которые относятся непосредственно к госуслуге и к госзаданию. И вот еще и вопросы по содержанию имущества – стоит ли его делить? И стоит ли часть имущества включать именно в госзадание, в госуслугу? То есть вот это, в принципе, можно, наверное, отнести и к сложности чтения документа. Но, на мой взгляд, учитывая, наверное, специфику каждого региона, услуга и госзадание – они именно должны быть связаны с госуслугой и госзаданием. То есть непосредственно с работой, которая связана с выпуском наших специалистов в учреждениях. А так как имущественный комплекс, и все эти разные вещи, они все-таки должны стоять за рамками госзадания».
Сложности, о которых говорили эксперты, отнюдь не случайны и вызваны не низкой компетентностью специалистов на местах, а недостаточной проработанностью самого закона. О трудностях реализации Федерального закона № 83-Ф3 говорилось на совещании, проведенном по поручению Администрации Президента и Правительства РФ Минфином России в 2011 г. во всех федеральных округах страны. В частности, на заключительном совещании, которое прошло 3–4 июня 2011 г. в Санкт-Петербурге, М.Ю. Алашкевич, заместитель директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина России, отмечал, что «существует путаница в понятиях "перечень услуг" и "реестр государственных муниципальных услуг"», которые оказываются органами власти. Как известно, понятие «государственные муниципальные услуги» встречается в Федеральном законе № 83-Ф3 и в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Однако нужно четко понимать и различать услуги в контексте этих двух законов. Федеральный закон № 210-ФЗ регламентирует государственные муниципальные услуги, которые оказываются органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества). Потребителями данных услуг выступают только физические или юридические лица. Положения Федерального закона № 83-ФЗ применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические, юридические лица, а также органы власти. В комплексных рекомендациях по реализации Федерального закона № 83-ФЗ, подготовленных Минфином России, акцент сделан на «разведении» этих двух понятий.
Терминологические и тесно связанные с ними содержательные трудности, с которыми столкнулись представители местных администраций и бюджетных учреждений, нашли отражение в разъяснениях, размещенных на сайте Минфина России. В частности, здесь делается попытка развести сферы действия федеральных законов № 210-ФЗ и № 83-ФЗ и внести ясность в понимание слова «услуга» в том и другом случае, а также объяснить разницу между понятиями «услуга» и «работа». В частности, по поводу услуг в контексте Федерального закона № 210-ФЗ дается следующее разъяснение:
Государственная (муниципальная) услуга (работа) – услуга (работа), оказываемая (выполняемая) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.
В связи с использованием в законодательстве Российской Федерации близких терминов и понятий необходимо различать понятия услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ), и услуг, оказываемых в контексте Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества).
Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления).
Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.
Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача водительского удостоверения»). Такие услуги могут оказываться заявителю, в том числе, на платной основе в соответствии с требованиями ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ. Положения Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для этих учреждений заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти[11].
10
В действительности Федеральный закон № 210-ФЗ не содержит понятия «работа».
11
См.: Минфин. Государственные (муниципальные) услуги (работы). (Дата обращения: 16 августа 2012 г.) URL: