Страница 56 из 92
Во-вторых, требование конкурсности, как правило, содержит перечни "исключений", позволяющих исполнительной власти под тем или иным предлогом конкурс не проводить. Яркий пример - определяющий судьбу наших полезных ископаемых закон "О соглашениях о разделе продукции". В варианте этого закона, принятом Государственной Думой 14 июня 1995 года, но затем, несмотря на жёсткое давление, всё-таки отклонённом Советом Федерации, содержался и такой предлог:
конкурс можно не проводить, если "...интересы обороны и безопасности государства, а также иные государственные интересы Российской Федерации и интересы субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, требуют заключения соглашения с определённым инвестором"... Что такое безразмерные "иные интересы" и какой простор для творчества исполнительной власти открывала бы эта формулировка - читатель, думаю, может себе представить. Ряд других, может быть, менее циничных по форме, но близких по смыслу формулировок в нашем законодательстве сохраняется.
В качестве примера исключений, позволяющих конкурс не проводить, я не случайно использовал именно вопрос разработки наших недр. Ведь только уже известные запасы полезных ископаемых в России - на десятки триллионов долларов. Оцените, каковы здесь искушения. И во что обходится обществу любая ошибка и, тем более, возможность корыстно мотивированного произвола.
Если за шесть лет моей работы в Счётной палате мы выявили документально подтверждённого ущерба от злоупотреблений высших должностных лиц государства с федеральным бюджетом и госсобственностью на десятки миллиардов долларов (это при годовом федеральном бюджете 1999 года всего в двадцать миллиардов долларов), то применительно к нашим природным ресурсам за десятки лет разработки месторождений вероятный (при таком подходе - практически гарантированный) ущерб может исчисляться триллионами долларов!
Соответственно, вполне логично сравнить конкурсные процедуры на Западе и в России именно в одной из ключевых для нашей страны сфер - разработке месторождений полезных ископаемых.
Открываем любое извещение о проведении конкурса на предоставление прав на разработку участка недр в нашей стране и видим то же, что я описывал ранее применительно к конкурсу между банками за право быть "уполномоченным": перечень переменных конкурсных параметров. И ни намёка на то, как это будет сводиться воедино, что с чем будет сравниваться и по каким правилам будет определён победитель. Причём, среди переменных конкурсных параметров можно, как правило, встретить и такие, как "вклад в социально-экономическое развитие региона" и т.п. Кто же победит: тот, кто предложит больше бонус (разовый платёж, вносимый сразу при получении прав на разработку месторождения), или тот, кто пообещает больший "вклад"? Или тот, кто пообещает вклад меньше, но за первые три года? Или тот, кто предложит больше, но лет через пятнадцать? Нет ответа, и понятно почему - никто и не ставил цель сделать все ясным и прозрачным, и чтобы чёткие условия конкурса жёстко связывали руки конкурсной комиссии.[15]
Но есть ещё и третья составляющая проблемы фиктивности конкурса, хотя, казалось бы, к самой процедуре проведения конкурса она отношения не имеет.
Предположим, что конкурс, в виде исключения, организован идеально и никаких лазеек для передачи заманчивого объекта именно "своим" не осталось. Представим себе даже (пока нам это представить совсем уж трудно), что и конкурентов под разнообразными предлогами от участия в конкурсе не отстраняют. Неужто месторождение или подряд достанутся тем, кто просто предложит лучшие условия? Да, именно так и будет. То есть конкурсный объект достанется не "своим"? Нет, зачем же - только "своим". Как, почему? Потому, что они предложат лучшие условия. Но если кто-то другой предложит условия ещё лучше? Не предложит - уже заведомо невыгодно. А "своим" выгодно? "Своим" тоже невыгодно. Зачем же они тогда такие условия предлагают? Затем, что это только те, кто "с улицы", вынуждены будут конкурсные условия выполнять. В отношении же "своих" потом, когда конкурс и вся борьба за обладание лакомым объектом останутся в прошлом, ничто не мешает просто "не замечать" неисполнение конкурсных обязательств, а даже если и требовать их исполнения, тем не менее, санкций к нарушителям (включая лишение права исполнять подряд или лицензии на разработку месторождения)... не применять. В частности, как это было выявлено Счётной палатой, подобным образом нашим Правительством было допущено практически массовое уклонение от исполнения постприватизационных обязательств...
Конечно, строго говоря, последнее уже не относится к варианту законного права власти на произвол - речь идёт уже о неисполнении должностными лицами органов власти своих обязанностей. Но во избежание опасности наказания, пусть на сегодняшний день и мифической, тем не менее, предусмотрена и вполне легальная возможность освобождения "своих" от требований выполнения условий конкурса - ничто не мешает спустя некоторое время после конкурса обязательства победителя перед государством "по взаимному согласию сторон" ... скорректировать.
Таким образом, право власти на произвол - это не какая-то одна случайная недоработка в законе, а целенаправленно и последовательно выстроенная система, на которой в значительной степени основан весь сегодняшний механизм государственного управления. И если власть этого права на произвол лишить, то кто же тогда будет работать в органах госвласти, если даже на вершине пирамиды, например, у министра зарплата - всего около трёхсот долларов? Во всяком случае, так было на конец 2000-го года, и никаких официальных сообщений о повышении зарплаты с тех пор вроде бы не было...
Но нас в данном случае интересует не моральная сторона дела. И не облик министров, их заместителей, председателей конкурсных комиссий и их заместителей... и так до рядовых исполнителей. И даже не масштабы ущерба госсобственности, федеральному и региональным бюджетам. Нас интересует, прежде всего, наличие или отсутствие двигателя экономического развития - свободной рыночной конкуренции. И на приведённом примере мы видим, что конкурс у нас, даже там, где он формально предусмотрен, тем не менее, фактически не существует, так как является не более чем фарсом, прикрытием произвола. А где есть произвол - там нет места свободной конкуренции.
Причём, ещё раз подчеркну: на институциональном уровне - на уровне организации деятельности власти, норм, правил и процедур, определяющих характер и мотивацию её деятельности, - нынешняя наша ситуация обеспечивается в основном просто умолчанием в законодательстве о самом главном.
Итак, конкурс формально провозглашён. Но о требующей детальной росписи конкурсной процедуре, не оставляющей места для произвольных решений, вроде бы как "забыли". Законодательство же, лишь провозглашающее конкурсность и конкуренцию, но не устанавливающее в деталях систему требований к конкурсам, является на самом деле не рыночным, а антирыночным - антиконкурентным.
КАК ОРГАНИЗОВАТЬ СОРЕВНОВАНИЕ?
Возможно ли иначе? Разумеется, возможно. Например, в законе США, посвящённом порядку предоставления государством прав на разработку месторождений полезных ископаемых на морском шельфе, установлено ясно и однозначно: конкурс проводится исключительно по одному переменному параметру. Следовательно, заниматься любимым делом наших конкурсных комиссий - сравнивать тёплое с зелёным - невозможно. У конкурсных комиссий руки жёстко связаны, и места для произвола практически не остаётся. Соответственно, претендентам в своей конкурентной борьбе приходится быть несопоставимо более добросовестными, нежели у нас. Значит, работает двигатель развития - свободная рыночная конкуренция.
15
Подробнее о ситуации в сфере недропользования - в книге "Похищение Евразии"