Страница 38 из 40
Анализ нашего законодательства позволяет сделать вывод о том, что Росфинмониторинг – это элемент российской правоохранительной системы, несмотря на то, что он не является правоохранительным органом.
Среди нескольких признаков доктринального определения правоохранительного органа, которые приводятся в специальной литературе, самый характерный и существенный признак правоохранительного органа – это его право применять государственное принуждение. Этот признак присутствует во всех доктринальных определениях правоохранительного органа.
Причем важно не путать государственное принуждение и насилие. Государственное принуждение, во-первых, может быть применено только при наличии оснований, которые прямо и точно предусмотрены в законе. Во-вторых, одних только оснований недостаточно, так как закон регламентирует процесс применения государственного принуждения. Например, в России, прежде чем наложить административный штраф за невыполнение лицом норм ПОД/ФТ, уполномоченный орган должен составить правоприменительный документ – протокол, постановление.
В некоторых случаях применять государственное принуждение (в виде штрафа или других санкций, предусмотренных законом) могут не только правоохранительные органы, но и такие федеральные органы исполнительной власти, которые по другим признакам (их отсутствию) к правоохранительным органам не относятся. И не только федеральные органы исполнительной власти, но и Банк России. Потому что он, не будучи органом государственной власти, осуществляет банковское регулирование и банковский надзор в банковской системе. И по этой причине государство делегировало ему некоторые властные полномочия.
Банк России не является правоохранительным органом, но на основании статьи 74 Закона о Банке России в случаях, которые в ней перечислены, он может применить штраф к кредитной организации, а на основании статьи 20 Закона о банках – отозвать банковскую лицензию, если кредитная организация не исполняет требования норм в сфере ПОД/ФТ.
Напомним, что у Банка России нет полномочий осуществлять оперативно-розыскную деятельность и проводить расследования. И, как уже говорилось выше, его служащие по закону не являются государственными служащими (Банк России – это не государственный орган, а центральный банк, уполномоченный государством на эмиссию наличных денег, банковское регулирование и банковский надзор). Будь он правоохранительным органом, то он перестал бы быть эмиссионным банком. И тем не менее Закон № 115 предусмотрел для Банка России некоторые полномочия в сфере ПОД/ФТ[128], и, соответственно, Банк России наделен правом применять к кредитным организациям санкции в случаях выявления нарушения ими требований Федерального закона № 115. В этом отношении важно изучать варианты соотношения и взаимодействия между функциями и компетенцией Росфинмониторинга и Банком России как мегарегулятором финансового рынка. По мнению П.В. Ливадного, требуется и дальше развивать и совершенствовать существующее взаимодействие в системе финансового надзора. В том числе было бы эффективнее осуществлять надзор на консолидированной основе и совместно с Банком России выявлять незаконные финансовые операции, чем поодиночке. Тогда, по мере очищения банковского сектора, случаи отзыва банковских лицензий должны стремиться к нулю[129].
Развитие информационных технологий вполне будет и дальше оказывать влияние на банки, трансформировать формы финансовых отношений, а значит – усложнять те задачи, которые обязана решать система правоохранительных органов. Уже сегодня вполне очевидной становится проблема защиты финансовой системы страны от угроз расширения киберпреступности.
«Включенность» ПФР в финансовую систему как независимых от ее же регуляторов органов финансового надзора усиливает ресурс финансовой разведки и одновременно создает предпосылки для повышения эффективности ее взаимодействия с правоохранительными органами.
ПФР в той или иной стране, по сути, являются частью финансовой и одновременно – правоохранительной системы.
Все модели ПОД/ФТ основаны на управлении этой системой. Синхронность действий всех элементов институциональных систем и их согласованность являются их функциями от усилий, которые прикладывают государственные органы, в том числе органы финансового мониторинга, надзорные органы и правоохранительные органы для сохранения нормального состояния денежно-кредитной, банковской и в целом – финансовой системы страны, для снижения уровня ОД и ФТ.
Анализ Закона № 115 и других федеральных законов, Положения о Росфинмониторинге, других нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что в национальной системе ПОД/ФТ/ ФРОМУ можно выделить как минимум несколько главных видов функций:
Функции финансового надзора:
– анализ и предварительная проверка информации о подозрительных сделках и лицах, их совершающих, которая поступает в Росфинмониторинг и надзорные органы от субъектов Закона № 115 на предмет их относимости к сфере ПОД/ФТ/ ФРОМУ;
– анализ финансовой отчетности субъектов Закона № 115 на предмет выявления в ней подозрительных сделок и операций, которые имеют отношение к целям и задачам ПОД/ФТ/ ФРОМУ;
– проверка соблюдения субъектами Закона № 115 требований ПОД/ФТ;
– направление Росфинмониторингом субъектам Закона № 115 требований об устранении выявленных нарушений норм ПОД/ФТ.
Функции финансовой разведки:
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о подозрительных сделках, которые относятся к отмыванию денег;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, которые отмывают деньги;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о сделках, в отношении которых возникают подозрения о том, что они используются для финансирования терроризма;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, которые являются участниками террористических центров, террористических ячеек, получающих финансирование;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, финансирующих террористов;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о сделках по финансированию экстремистских организаций;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, которые финансируют экстремистские организации;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о лицах, которые финансируют и проводят акции в киберпространстве по дестабилизации российской финансовой системы и попытки проведения атак на счета банковской системы;
– деятельность по предупреждению отмывания денег;
– деятельность по предупреждению финансирования терроризма;
– деятельность по предупреждению вовлечения банков и других субъектов Закона № 115 в акции по отмыванию денег;
– деятельность по предупреждению вовлечения банков и других субъектов Закона № 115 в акции по финансированию терроризма;
– деятельность по предупреждению вовлечения банков и других субъектов Закона № 115 в акции по финансированию экстремистских организаций;
– сбор, обработка, систематизация, анализ и хранение информации о незаконных финансовых операциях;
Функции координации и взаимодействия финансового надзора, финансовой разведки и правоохранительных органов:
– обмен информацией между Росфинмониторингом, надзорными и правоохранительными органами;
– совместное применение информационных технологий в целях ПОД/Ф;
– совместное применение информационных баз данных в целях ПОД/ФТ/ФРОМУ.
Правоохранительная функция в системе ПОД/ФТ/ФРОМУ:
– нормативно-правовое регулирование в системе ПОД/ФТ/ ФРОМУ;
– при наличии к тому законных оснований направление Росфинмониторингом собранной и проанализированной информации по основаниям ПОД/ФТ/ФРОМУ в правоохранительные органы;
128
Подробнее об этом см.: глава 6 учебного пособия.
129
См.: Интервью статс-секретаря – заместителя директора Федеральной службы по финансовому мониторингу П.В. Ливадного на радио «Вести FM» // Вести FM. 24 сентября 2014 http://www.fedsfm.ru/press/publications/1265