Страница 39 из 40
– производство по административным правонарушениям в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ;
– деятельность правоохранительных органов по привлечению к ответственности лиц, совершивших преступления и имеющих отношение к объектам системы ПОД/ФТ/ФРОМУ.
§ 4. Управление рисками в системе ПОД/ФТ. Оценки рисков и эффективности ПОД/ФТ как фактор эффективности системы финансового мониторинга
1.1. Введение и основные понятия
Рассматривая вопросы выстраивания и развития в России национальной антиотмывочной системы, нельзя забывать о таком важном аспекте, как оценка эффективности работы данной системы. За всё время своего существования российская система ПОД/ФТ неоднократно демонстрировала возможности по достижению значимых результатов не только в части реализации рекомендаций ФАТФ, но и в рамках исполнения поручений руководства страны. Между тем всё чаще поднимаются вопросы о необходимости конкретизации результатов, которые приносит антиотмывочная система, оптимизации процессов ее функционирования и регулярного представления всесторонней статистики, доказывающей эффективность данной системы.
Важно отметить, что вопрос эффективности антиотмывочной системы в России, который в первую очередь ставится со стороны ФАТФ, а также других региональных групп, организованных по ее типу, поднимается также и внутри страны в рамках продолжающейся реформы государственного управления. Оценка антиотмывочной системы со стороны международных организаций осуществляется через так называемый процесс взаимных оценок (Mutual Evaluations), который проходит с периодичностью в несколько лет. Будущий раунд оценок, основным предметом рассмотрения которого является эффективность, Российской Федерации предстоит пройти в 2018–2019 годах. Процесс оценки системы, осуществляющийся внутри страны, носит постоянных характер и сочетает в себе ежегодные отчеты перед Президентом Российской Федерации и органами государственной власти, в том числе по отдельным аспектам функционирования системы.
Таким образом, на первый план выходит задача формирования единообразного представления об эффективности работы национальной антиотмывочной системы, осуществления соответствующей оценки и доказательства всем заинтересованным сторонам. Важно понимать, что первичным является именно построение эффективной системы и понимание ее эффективности, а вопросы оценки и доказательства являются значимыми, но вторичными.
Прежде чем подробно рассматривать аспекты эффективности работы антиотмывочной системы, важно разобраться с самим понятием «эффективность».
В действительности существует два тесно связанных между собой, но разных по значению понятия: эффективность и результативность.
Согласно определению, представленному в национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «Системы менеджмента качества. Основные понятия и словарь»[130]:
эффективность (пункт 3.7.10) – соотношение между достигнутыми результатами и использованными ресурсами;
результативность (пункт 3.7.11) – степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов.
Исходя из этого можно говорить о том, что результативность первична по отношению к эффективности, которая рассматривает достижение определенных результатов с использованием конкретных ресурсов. Также разницу между данными терминами можно понять, прочитав следующее высказывание одного из самых влиятельных теоретиков менеджмента XX века П. Друкера: «Важнее делать правильные вещи, чем делать вещи правильно».
В контексте данного раздела будут рассматриваться оба указанных понятия, однако в первую очередь речь будет идти о том, какие результаты должны достигаться в ходе работы национальной антиотмывочной системы. При этом такое важное свойство результатов, как измеримость, позволяет переходить к вопросу эффективности использования выделенных ресурсов для достижения запланированных результатов.
Необходимо отметить, что, в отличие от некоторых других областей, сфера ПОД/ФТ связана с высоким уровнем неопределенности, поэтому не всегда представляется возможным установить единственно верный результат работы антиотмывочной системы или ее отдельных элементов. Подробнее данный вопрос будет рассмотрен ниже, однако в целом для его рассмотрения следует знать такие понятия, как «цель» и «риск».
Согласно определению, представленному в национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «Системы менеджмента качества. Основные понятия и словарь»:
цель (пункт 3.7.1) – результат, который должен быть достигнут. Иначе можно сказать, что цели – это конкретные параметры деятельности организации, достижение которых за определенный промежуток времени признано реальным и абсолютно необходимым ключевыми заинтересованными сторонами;
риск (пункт 3.7.9) – следствие влияния неопределенности на достижение поставленных целей.
Таким образом, в общем случае предлагается результативной считать работу антиотмывочной системы, которая привела к минимизации ранее определенного риска. Степень минимизации риска, соотнесенная с затраченными на это ресурсами, позволит сделать выводы об эффективности работы системы.
Для формирования правильного представления о текущем состоянии вопроса оценки результативности системы ПОД/ФТ следует знать ряд инициатив и документов, которые по мере повышения внимания к данной теме появлялись в рамках двух вышеуказанных направлений – подходы ФАТФ к оценке национальных систем ПОД/ФТ и элементы реформы государственного управления в Российской Федерации.
1.2.1. Инициативы ФАТФ
Как известно, одной из главных задач ФАТФ, помимо выработки международных стандартов в сфере ПОД/ФТ, является осуществление оценки соответствия национальных систем ПОД/ФТ данным стандартам. ФАТФ на постоянной основе проводит оценки уровня имплементации стандартов своими членами[131]. Отчет о взаимной оценке содержит подробное описание и анализ антиотмывочной системы страны, а также целенаправленные рекомендации по совершенствованию и дальнейшему укреплению данной системы. Необходимо отметить, что ответственность за доказательство эффективности национальной антиотмывочной системы лежит на самой стране. Именно в связи с этим фактом различные элементы национальной антиотмывочной системы и их эффективное взаимодействие нуждаются в подробном рассмотрении.
Изначально оценка ФАТФ проводилась на предмет технического соответствия 40 Рекомендациям. По большей части процесс оценки сводился к проверке наличия соответствующих положений, отраженных в рекомендациях, в национальном законодательстве. Проверке подлежало наличие отдельных элементов антиотмывочной системы. Страна, в которой проводилась оценка, должна была представить информацию о законах, нормативных актах и иных правовых инструментах, которые она применяет для борьбы с ОД/ФТ. При этом результативность системы также рассматривалась в определенной степени. На сегодняшний день ФАТФ также требует наличия законодательной и институциональной базы, однако опыт показал, что простого учета законов недостаточно и основной акцент необходимо сделать именно на эффективности их применения.
Основным результатом третьего раунда взаимных оценок ФАТФ, который проходил с 2004 по 2014 год, стало значительное усиление систем ПОД/ФТ в странах – членах ФАТФ в следующих ключевых областях[132]:
• всеобъемлющая криминализация отмывания денег и финансирования терроризма;
130
Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «Системы менеджмента качества. Основные понятия и словарь».
131
Взаимные оценки ФАТФ http://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/more/more-about-mutual-evaluations.html?hf=10&b=0&s=desc(fatf_ releasedate)
132
Окончание 3-го раунда взаимных оценок и начало 4-го раунда http://www.fatf-gafi.org/documents/documents/communique-start-4th-round-mer.html