Страница 37 из 40
Кроме того, Росфинмониторинг обладает в этом и в другом отношении (финансово-информационным) большим научным, образовательным[123] и практическим потенциалом для исследования сделок и операций, которые совершаются на финансовых рынках, и, условно говоря, его кадровый и информационно-аналитический ресурс позволяет отфильтровать те из них, которые в дальнейшем потребуют внимания со стороны правоохранительных органов.
Поэтому целесообразность той организационной системы ПОД/ФТ и правового статуса Росфинмониторинга, которая введена законами, Положением о Федеральной службе финансового мониторинга и успешно принята практикой, – очевидна.
Место и роль финансового мониторинга в правоохранительной системе
Понятие правоохранительной системы и такой же термин применяются и в науке, и в практике начиная с 1991 года[124]. Правоохранительная система включает две подсистемы:
– система правоохранительных норм;
– система правоохранительных органов, правоохранительных организаций.[125]
Таким образом, правоохранительная система состоит из двух подсистем. Первая – это нормативная охранительная система (например, нормы административного права, которые предусматривают санкции за совершение правонарушений, нормы уголовного права, в частности – предикатных правонарушений, уголовно-процессуального права, регламентирующие предварительное расследование и рассмотрения уголовных дел в судах.
Вторая подсистема – это подсистема правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Например, полиция является правоохранительным органом. Пример правоохранительных организаций – адвокатура и нотариат. Отличие в том, что правоохранительный орган вправе применять меры государственного принуждения. Правоохранительная организация таким правом не наделена.
Охрана прав и законных интересов личности, общества и государства является функцией правового государства. Выполнение данной функции обеспечивается специально создаваемыми правоохранительными органами, а деятельность этих органов по реализации данной функции именуется правоохранительной. Мне думается, что правоохранительную функцию в той или иной мере осуществляют все органы государственной власти. Но не только они. Правоохранительную функцию в широком смысле слова осуществляют все органы государства. Просто для некоторых из них она не является основной. А вот те органы государственной власти, для которых эта функция является основной и которые вправе применять уголовно процессуальные нормы, – как раз они-то и есть правоохранительные органы государства.
Правоохранительная деятельность и финансовый мониторинг
Правоохранительная деятельность – это урегулированная охранительными нормами права деятельность государства в лице его специально уполномоченных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов общества, государства, общественных и иных объединений граждан, борьбе с преступностью и другими правонарушениями, оказанию гражданам в случае необходимости квалифицированной юридической помощи и обеспечению доступа к правосудию.
Таким образом, поскольку финансовый мониторинг урегулирован охранительными нормами административного права, то он является составной частью правоохранительной системы государства. Но при этом Росфинмониторинг не является правоохранительным органом. Это государственный орган, который осуществляет финансовый надзор в сфере ПОД/ФТ и тем самым осуществляет правоохранительную деятельность, выполняя правоохранительную функцию. Его взаимодействие с другими органами надзора, например с Банком России, в сфере ПОД/ФТ и с правоохранительными органами (прокуратурой, полицией, ФСБ, Следственным комитетом России и другими правоохранительными органами) регулируется подсистемой правоохранительных норм. Повторим: правоохранительная система состоит из подсистемы правоохранительных норм и подсистемы правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Получается, что Росфинмониторинг взаимодействует с органами финансового надзора и правоохранительными органами прежде всего через реализацию подсистемы правоохранительных норм, которая как раз и предусматривает все необходимые механизмы такого взаимодействия.
На наш взгляд, ПФР в большинстве стран не являются правоохранительными органами, так как им в большинстве своем не предоставлено право проведения оперативно-розыскной работы и уголовно-правового расследования. Однако они созданы для правоохраны. И в этом смысле их можно считать правоохранительными организациями. По сути, это спецслужбы – органы финансово-аналитической разведки. Элитные структуры, которые используют современные информационные технологии для поиска активов и для защиты национальных интересов страны в сфере финансовых интересов общества и граждан. Во многих случаях, как это видно из тех примеров, которые приводились в первом параграфе данной главы ПФР, в большинстве стран занимаются не только финансовой разведкой, но и информационным обслуживанием надзорных и правоохранительных органов государства. Помимо этого у них, как правило, имеются функции финансового надзора в сфере ПОД/ФТ, что, кстати сказать, соответствует рекомендациям ФАТФ. Еще один важный момент – международное сотрудничество ПФР. Международное взаимодействие между ПФР как раз и сильно тем, что они по своей природе в первую очередь являются аналитическими разведками.
В современном мире в условиях информатизации всей общественной жизни людей и применения цифровых технологий становится в принципе невозможной автаркия, в какой бы форме она ни применялась в сфере экономики и финансов. Экс-председатель ФРС, известный во всём мире финансист Алан Гринспен пишет, что вектор глобализации в мире может измениться, но это всё равно не приведет к изоляционизму[126]. А раз так, то в любом случае объективно необходимо международное сотрудничество, которое в условиях использования преступниками возможностей Интернета, цифровых технологий, виртуальных денежных систем требует взаимодействия органов финансового надзора вообще и ПФР в частности.
Как уже говорилось, само понятие «правоохранительный орган» не закреплено законом в виде легального определения. В российском законодательстве нет легального (закрепленного в законе) определения «правоохранительный орган». Однако такое определение сформулировано в научной литературе как доктринальное понятие и определение посредством обобщения признаков конкретных правоохранительных органов, которые характерны для тех законов, которые их регулируют.
В зарубежном законодательстве называются конкретные правоохранительные органы, перечисляются и раскрываются их функции, однако в нормативных актах по общему правилу не закрепляются определения «правоохранительный орган». Такое определение и в зарубежных правопорядках может использоваться наукой и применяться практикой как научное обобщающее, то есть доктринальное понятие, и не более того.
Впрочем, встречаются зарубежные правопорядки, в которых имеется легальное (закрепленное в законе) определение правоохранительного органа. Например, в Испании. Органический закон Испании от 13.03.2/1986 «О правоохранительных органах» закрепляет определение правоохранительного органа. В преамбуле этого Закона закреплено положение о том, что через правоохранительные органы осуществляется монополия государственной власти на институциональное использование мер юридического принуждения, что наделяет сотрудников полиции правом применения оружия[127]. Здесь, как мы видим, довольно гротескно выделен признак применения государственного принуждения. И этот признак государственного принуждения, в более мягком или более жестком варианте, действительно может быть отнесен к признаку определения правоохранительного органа. Причем вовсе не обязательно это касается полномочий правоохранительного органа на применение оружия. Такой признак характерен лишь для структур полицейского свойства. Есть правоохранительные органы, которые не обладают правом применения оружия, но при этом они, безусловно, являются правоохранительными органами. Например, судебные органы.
123
Напомним, что в Указе Президента РФ № 103 перед Росфинмониторингом поставлена новая задача: организовать и обеспечить научную и научно-исследовательскую деятельность в области ПОД/ФТ.
124
См.: Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). – М.: Юридическая литература, 1991.
125
Там же.
126
Гринспен А. Эпоха потрясений: проблемы и перспективы мировой финансовой системы / Пер. с англ. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2008. – С. 350.
127
См.: Трофимец А.М., Трофимец И.А. Правовые основы применения огнестрельного оружия и специальных средств сотрудниками правоохранительных органов (обзор законодательства Испании) // Международное уголовное право и международная юстиция. – 2015. – № 5. – С. 23–26.