Страница 36 из 40
Банки и другие субъекты, обязанные нормами ПОД/ФТ, не имеют прав, например, составить протокол об административном правонарушении, вынести постановление, брать объяснительные, проводить допрос, административное задержание клиента и т. п. Они только должны выполнить те обязанности, которые закреплены в Законе № 115. Провести проверку (первичный мониторинг) и в необходимых случаях направить соответствующую информацию в Росфинмониторинг.
В отличие от этого, например, Банку России действительно государство делегировало часть властных полномочий как регулятору банковской системы и как мегарегулятору всей финансовой системы. В статье 74 Закона о Банке России перечисляются основания и виды, размеры санкций, которые Банк России вправе применить к кредитным организациям. А как мегарегулятору, Банку России делегированы некоторые административные полномочия, предусмотренные в КоАП РФ.
В западной практике отношения в сфере ПОД/ФТ применительно к ПФР тоже регулируются административным правом. Отношения между ПФР и другими органами финансового надзора – это отношения власти и подчинения.
М.М. Прошунин и М.А. Татчук, говоря о зарубежной практике и соглашаясь с тем, что она складывается на основе финансово-административного права, пишут: «В целом институциональная составляющая национальной системы финансового мониторинга представлена трехуровневой (Россия, Великобритания, США) или двухуровневой (Австралия, Испания, Канада) моделями, в зависимости от наличия надзорных органов, которым, как правило, делегированы полномочия по проверке соблюдения поднадзорными субъектами законодательства о финансовом мониторинге. В зарубежных странах существует три модели надзорной деятельности в сфере финансового мониторинга: специализированного надзора (подразделения финансового мониторинга Австралии, Канады), смешанного надзора (подразделение финансового мониторинга и надзорные органы России, США, Беларуси) и пруденциального надзора (надзорные органы Великобритании).
Третьим элементом национальной системы финансового мониторинга выступает функциональная (процедурная составляющая»[120].
Специфика российского финансового мониторинга, на наш взгляд, в том, что здесь, скорее всего, мы наблюдаем иную картину распределения функций.
Верхний уровень системы ПОД/ФТ – Росфинмониторинг, который осуществляет государственную функцию финансового мониторинга, надзорные органы и правоохранительные органы.
Нижний уровень системы ПОД/ФТ – все те поднадзорные субъекты, которые осуществляют сделки и операции с денежными средствами и другим имуществом. Закон № 115 обязывает их отслеживать подозрительные сделки и операции, а также тех лиц, которые их совершают.
Нижний уровень ПОД/ФТ является объектом финансового надзора, а значит он таковой и для государственного финансового мониторинга и в целом – для верхнего уровня ПОД/ФТ.
На основе анализа законов можно сделать вывод, что государственный финансовый мониторинг – это исключительно государственная функция, реализация которой происходит на двух уровнях системы ПОД/ФТ. В России эта государственная функция закреплена за федеральным органом исполнительной власти – Росфинмониторингом.
Соответственно, государственный финансовый мониторинг – это только часть всей системы ПОД/ФТ, которая широка и по объектам мониторинга и по субъектам. Потому что в эту систему на ее высшем уровне входят надзорные органы, в том числе – правоохранительные органы.
В литературе есть и другие точки зрения на построение системы ПОД/ФТ, суть которой в том, что ее автор основывается на трехуровневом характере построения финансового мониторинга: «В Российской Федерации система уполномоченных органов и организаций в сфере финансового мониторинга представляет собой трехуровневую структуру. Первый уровень занимает ФСФМ России (Росфинмониторинг) как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти РФ, который обеспечивает накопление и анализ информации, поступающей от третьего уровня, и осуществляет выявление признаков легализации незаконных доходов. Второй уровень – надзорные органы, осуществляющие надзорные функции в отношении ряда субъектов финансового мониторинга.
В настоящее время к таким надзорным органам следует отнести Банк России, Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Государственную пробирную палату.
И, наконец, третий уровень занимают организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, а именно – субъекты финансового мониторинга»[121]. С таким видением данной проблемы можно было бы согласиться при наличии двух условий. Во-первых, если бы это касалось в целом ПОД/ ФТ, а не финансового мониторинга. Во-вторых, если бы все надзорные органы в сфере ПОД/ФТ были поднадзорны исключительно Росфинмониторингу.
§ 3. Система надзорных, правоохранительных органов и финансовый мониторинг
Система надзорных, правоохранительных органов и Росфинмониторинг – это одна институциональная подсистема в национальной системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Есть и другие подсистемы. О них скажем подробнее для того чтобы было понятно какое место занимает финансовый мониторинг в этой более широкой системе.
Национальная система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма включает несколько подсистем:
– нормативная подсистема, которая включает нормы Конституции РФ, состоит из соответствующих норм международного права, федерального законодательства и подзаконных нормативных актов в данной сфере общественных отношений;
– институциональная подсистема государственного мониторинга, которая включает государственный финансовый мониторинг (Росфинмониторинг), надзорные и правоохранительные органы;
– негосударственная институциональная подсистема, которая включает субъекты Закона № 115 (лица, осуществляющие операции с денежными средствами и имуществом);
– информационная подсистема (информационные технологии и базы данных, которые применяются в целях противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма).
Из материала предыдущего параграфа мы уже знаем, что финансовый мониторинг в нашей стране, с одной стороны, является частью российской финансовой системы, а с другой – он тесно связан с системой правоохранительных органов государства.
Такая ситуация характерна не только для России. В этом нашел свое отражение зарубежный опыт ПОД/ФТ.
Как правильно отмечают М.М. Прошунин и М.А. Татчук, «в настоящее время в мире доминируют ПФМ административно-финансового типа, что в полной мере соответствует основной задаче ПФМ – созданию буфера между финансовыми институтами и правоохранительными органами, расследующими преступления»[122]. Этот момент важен, поскольку речь идет об оптимальном правовом статусе ПФР. На наш взгляд, это образное выражение весьма точно отражает суть вопроса.
Если бы, допустим, Росфинмониторинг был чрезмерно включен в банковскую, и в целом – в финансовую систему, то, учитывая два уровня реализации ПОД/ФТ и специфику гражданского права, он бы отвечал за действия банков и других лиц, исполняющих обязанности норм ПОД/ФТ. Тогда он не смог бы выполнять надзорные функции, да и разведывательные полномочия. Потому что надзор, регулируемый административным правом, как уже говорилось, осуществляется в отношении неподчиненных организаций.
Но суть не только в буфере, а и в том, что, к примеру, Росфинмониторинг по определению теснее, чем другие федеральные органы власти, связан с финансовыми институтами российского общества.
120
См.: Прошунин М.М., Татчук М.А. Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма): учебник. – Калининград: изд-во БФУ им. И. Канта, 2014. – С. 133.
121
См.: Кондрат Е.Н. Указ. соч.
122
См.: Прошунин М.М., Татчук М.А. Указ. соч. С. 133.