Страница 35 из 40
Поскольку еще до этого Росфинмониторинг принял нормативные акты на эту тему, но более широко – применительно ко всем субъектам финансового рынка, то, стало быть, на этом примере нормативного акта Банка России мы видим функциональное взаимодействие между ними. Это взаимодействие в сфере нормативной составляющей правоохранительной системы.
В сфере правового регулирования организации работы нижнего (первичного) уровня ПОД/ФТ, Банк России проявляет активность и тоже издает нормативные акты. Пример тому – Указание Банка России от 28.07.2016 № 4088-У «О внесении изменений в Указание Банка России от 15.12.2014 № 3484-У “О порядке представления некредитными финансовыми организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма”».
Наряду с Росфинмониторингом, и другие федеральные органы исполнительной власти тоже в пределах своих полномочий издают нормативные правовые акты. Например, такие нормативные акты издает Правительство РФ.
Таким образом, нормативная основа правового механизма ПОД/ФТ – федеральные законы, нормативные акты Банка России и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
§ 2. Виды реализации финансового мониторинга
Как уже говорилось, одним из принципов науки и практики ПОД/ ФТ является двухуровневой характер реализации функций ПФР.
На первом уровне в соответствии с требованиями нормативных актов происходит выявление подозрительных сделок и банковских операций сотрудниками организаций, которые осуществляют деятельность, подпадающую под надзорные требования в сфере ПОД/ ФТ. Законы предусматривают соответствующие критерии и основания для такого выявления. Причем такая деятельность данных субъектов может осуществляться также и по запросам ПФР о предоставлении соответствующей информации.
На втором уровне, то есть на уровне осуществления функций ПФР, эта информация проверяется, и в случае оснований к лицам, совершающим финансовые правонарушения, применяются санкции.
В Законе № 115 находит свое отражение та схема правоотношений, которая характерна для реализации функций Росфинмониторинга. Правоотношения вертикального властного типа, то есть по классификации, принятой в юридической науке, – императивные правоотношения, которые связывают два уровня ПОД/ФТ. Верхний уровень – Росфинмониторинг, Банк России и надзорные органы (имеющие полномочия в сфере ПОД/ФТ), и нижний уровень ПОД/ФТ – кредитные организации и другие лица, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом. Верхний уровень действует на основе административного права (Росфинмониторинг и другие органы государственного надзора). Банк России действует на основе банковского права, которое, как следует из анализа банковских законов (Закон о Банке России, Закон о банках), содержит только нормы императивного свойства.[116] Поэтому отношения между верхним и нижним уровнями строятся исключительно на основе власти и подчинении. Попутно заметим, что по своей природе административное право, в отличие от гражданского права, является исключительно императивным правом.
С учетом этого обратим внимание, к примеру, на правоотношения, которые возникают между банком и клиентом, когда они заключают между собой договор банковского счета. Договор, заключенный между ними, – это юридический факт, который порождает права и обязанности банка и его клиента. Вместе с тем – и это важно – такой договор регулируется нормами гражданского права, которые предусмотрены в главе 45 ГК РФ. А принципы гражданского права закреплены в статье 1 ГК РФ. Поэтому такие правоотношения основываются на равенстве сторон – банка и его клиента. И вместе с тем, как сказано в той же статье, «гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц…». Соответственно, такие ограничения предусмотрены в Законе № 115. В частности, в нём предусмотрена для банка возможность отказать потенциальному клиенту в открытии банковского счета, а также отказать банковскому клиенту в проведении банковских операций по счету, хотя в других ситуациях (не предусмотренных запрещающими и ограничивающими нормами Закона № 115) отказ в проведении операции недопустим. Получается, что Закон № 115, который является источником административного права, делает изъятия из возможностей, которыми обладает клиент как правами, предусмотренными нормами главы 45 ГК РФ.
Здесь пересекаются два вида правоотношений: гражданские правоотношения между банком и клиентом (частные правоотношения, основанные на равенстве сторон) и правоотношения, возникающие между Росфинмониторингом и кредитной организацией, возникающие на основе Закона № 115 (публичные правоотношения). Кроме того, возникают правоотношения между Банком России и кредитной организацией. Суть этих публичных правоотношений[117] состоит в том, что Росфинмониторинг и Банк России имеют полномочия потребовать от банка или другой кредитной организации, чтобы они должным образом выполняли свои обязанности в сфере ПОД/ФТ под страхом применения санкций административного и банковского права соответственно. Одно из оснований для отзыва банковской лицензии в случае неисполнения Закона № 115 предусмотрено в статье 20 Закона о банках. И Банк России может воспользоваться таким правом отзыва банковской лицензии.
Метод правового регулирования в административном праве, как отрасли права, – это метод властного приказа. В отличие от гражданского права, которое строится на равенстве сторон.[118]
Итак, финансовый мониторинг, как уже говорилось в первой главе Учебного пособия, имеет две формы осуществления, как деятельности в сфере ПОД/ФТ.
Росфинмониторинг реализует закрепленную за ним государственную функцию финансового мониторинга. Акцентируем внимание на том, что в Положении о Федеральной службе финансового мониторинга финансовый мониторинг определен как государственная функция. Поэтому сам по себе финансовый мониторинг не делится на два уровня. Соответственно, банки и другие лица, выполняющие возложенные на них публично-правовые обязанности, государственным финансовым мониторингом не занимаются. Они выполняют те обязанности, которые на них возложил Закон № 115, и принятые в соответствии с ним подзаконные нормативные акты. Такая деятельность является частным финансовым мониторингом или, как его уже принято называть на практике, – первичным финансовым мониторингом. Как уже говорилось, термин «первичный финансовый мониторинг» в законодательстве не закреплен. То понятие, которое он обозначает, является доктринальным.
На два уровня делится не государственный финансовый мониторинг, а сама система противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
На наш взгляд, это различие между финансовым мониторингом как государственной функцией Росфинмониторинга и более широким юридическим понятием – системой ПОД/ФТ – не всегда учитывается. Что касается государственных органов, то они действительно могут иметь такую функцию. А вот организации – вряд ли. Там мониторинг принципиально иного свойства. Потому что на первичном уровне ПОД/ФТ действуют субъекты, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, которые сами являются поднадзорными лицами. Поэтому трудно согласиться с мнением М.М. Прошунина о том, что их надо рассматривать как «финансовые организации и иные организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом, т. е. хозяйствующих субъектов, осуществляющих делегированные государственно-властные функции по первичному сбору и анализу информации о сделках, операциях и их участниках»[119]. И вот почему: в Законе № 115 нет никаких норм, в которых бы закреплялись государственно-властные полномочия банков и других коммерческих организаций по отношению к их клиентам. Нормы Закона № 155 действительно закрепляют за лицами нижнего уровня ПОД/ФТ обязанности исполнять целый ряд норм публичного права. Но такое исполнение не создает государственные властные полномочия, которые можно было бы определить, как делегированные банкам и другим коммерческим субъектам. Предприниматели не вправе применять меры государственного принуждения к своим клиентам. А государственная власть всегда предполагает в той или иной мере государственное принуждение, если лицо не соблюдает, а нарушает норму права.
116
См.: Братко А.Г. Теория банковского права – М.: Поспект, 2014. Он же Банковское право России. Учебник. – М.: Юрайт. 2016. Т.1.
117
См.: Братко А.Г. Банковское право России. Учебник. – М.: Юрайт. 2016. Т.1.
118
Там же.
119
См.: Прошунин М.М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма: дис…. докт. юрид. наук. – М., 2010. – С. 81–82.