Страница 31 из 40
Банк России – мегарегулятор всего финансового рынка, поэтому он следит за тем, как финансовые посредники соблюдают требования правил проведения операций с денежными средствами и иным имуществом. И хотя иногда такое слежение именуют термином «контроль», на самом же деле это не контроль, а надзор. К примеру, Банк России не указывает микрофинансовой организации, кому конкретно она должна выдать заем и в каком размере. Это вопрос, который решается микрофинансовой организацией как предпринимателем, действующим на свой страх и риск. Но Банк России осуществляет надзор над соблюдением ею законов и в частности – установленных для нее финансовых нормативов. Целесообразность и эффективность решений руководства микрофинансовых организаций не относятся к компетенции надзора. Если бы надзорный орган вникал в эти вопросы, то получилось бы, что он подменяет внутренний контроль в финансовых организациях, указывая им, как лучше вести свой бизнес, а значит, сам бы становился частью этого бизнеса и должен был бы иметь вознаграждение за счет части его прибыли. Потому что внутренний контроль в организации, в отличие от внешнего надзора, следит не только за тем, как в ее действиях соблюдаются законы и подзаконные акты, но и насколько целесообразно и эффективно действуют ее сотрудники всех уровней управления бизнесом.
Кредитные организации и все другие финансовые посредники, которые действуют на финансовом рынке, занимаются тем, что проводят финансовые операции. Они их проводят для того, чтобы, применяя определенную технологию, с ее помощью оказывать финансовые услуги своим клиентам. С помощью банковской или иной финансовой операции, как предусмотренной соответствующими законами технологии, осуществляется исполнение заключенных сделок между финансовыми посредниками и их клиентами. Для этого как раз и нужны финансовые посредники на финансовом рынке. У них есть такие профессиональные технологии, и сами они обладают профессиональными знаниями. Они применяют всё более совершенные и удобные программные продукты. И эти технологии все больше усложняются по мере распространения и применения новых информационных технологий в банковском и финансовом деле.
Банки и другие финансовые посредники, действующие на финансовом рынке, в соответствии с требованиями Закона № 115 должны так проводить свои операции, чтобы их нельзя было использовать для заключения, сопровождения и исполнения сделок как средства легализации преступных доходов, финансирования терроризма и распространения оружия массового поражения. Если мы проанализируем Закон № 115 с этой точки зрения, то получается, что соблюдение этого закона обеспечивает чистоту проводимой ими финансовой операции. Обратим внимание на такой момент: статья 5 Закона № 115 называется «Организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом». Уже в самом названии акцентируется внимание на том, что это такие организации, которые осуществляют операции с денежными средствами и иным имуществом.
Они должны быть заинтересованы в таком проведении операции с денежными средствами или иным имуществом, которая бы исключала вовлечение организации или тем более причастность к осуществлению ее клиентами преступных или просто незаконных сделок.
Развитие кибернетики создает невиданные ранее возможности на финансовом рынке. Применение интеллектуальных кибернетических систем позволяет ускорить и прочнее защитить проведение банковских операций. Применение роботов в банковском деле, помимо прочего, создает всё новые и новые возможности для сокращения операционных расходов банка. Вместе с тем возникают новые научные и практические задачи безопасности проведения банковских операций как таких технологий, которые были бы надежно защищены от хакеров.
Банки и другие финансовые организации применяют новые информационные технологии, над которыми тоже должен быть надзор. Причем не в смысле проверки удобства этих технологий для клиентов или выгоды для финансовой организации и ее возможности больше получать прибыли (внутренний контроль), а в смысле соблюдения законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих защиту публичных интересов, то есть надзор.
Однако в практике законодательства РФ порой понятия «надзор» и «контроль» иногда объединяются как равнозначные. Хотя по смыслу и толкование термина «контроль» во-первых, осуществляется органом государственной власти в отношении подчиненных ему подразделений. Во-вторых, контроль осуществляется не только для проверки соблюдения норм права подчиненным органу государства подразделением, но и тем, насколько его действия целесообразны и эффективны с точки зрения поставленных перед ним задач.
Однако можно привести множество примеров, когда в законах эти термины используются как равнозначные. Иногда законодатель использует термин «контроль» и в скобках указывает термин «надзор». Например, в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Скорее всего, это издержки законодательной техники. Например, в Законе о валютном регулировании и валютном контроле, который фактически устанавливает не контроль, а надзор, используется термин «валютный контроль». Хотя на практике это не так. В юридической доктрине и на практике эти понятия уже давно между собой существенно различаются. Традиционно надзор считается понятием, которое относится к органам, которые проверяют не подчиненные им организации. К примеру, прокурорский надзор в юриспруденции всегда четко отделялся и отделяется сегодня как надзор, но ни в коем случае не контроль. Прокуратура при наличии к тому законных оснований проводит проверки в отношении действий юридических и физических лиц с точки зрения того, насколько эти действия соответствуют закону. Она не оценивает эти действия с позиций их целесообразности. Она оценивает их на предмет законности. Суть в том, что прокуратура проверяет действия не подчиненных ей в административном порядке организаций и физических лиц. В отличие от «прокурорского надзора», «контроль» всегда осуществляется в отношении подчиненных организаций и физических лиц. Например, ревизионная комиссия в акционерном обществе проверяет не только законность действий тех или иных менеджеров организации, но и то, насколько они действуют эффективно и целесообразно с точки зрения управления капиталом и рисками. Другой пример – работа органов внутреннего контроля в кредитной организации. Внутренний контроль здесь проводится в отношении подчиненных лиц, то есть работников кредитной организации. Проверяется соблюдение федеральных законов, нормативных актов Банка России, нормативных актов Росфинмониторинга, но одновременно проверяется соблюдение частного права – решений, принятых на собрании акционеров, качества кредитного портфеля, диверсификации активов, целесообразности в деятельности руководителей отделов, умения управлять рискам и т. п. Если, к примеру, в конце года банк получил меньше прибыли, чем ожидалось, то его руководители часть ответственности могут возложить на органы внутреннего контроля, если окажется, они не заметили, что тот или иной актив банка был использован не эффективно или что работники не приложили максимум усилий для достижения общих целей банка. Наоборот, закон не ставит и не должен ставить такие задачи перед прокуратурой и Росфинмониторингом. Они проверяют соблюдение норм публичного права организациями, которые им не подчинены в административном порядке.
1.4.2. Финансовая разведка
Термин «финансовая разведка» применяется в международном праве. В 29-й рекомендации ФАТФ предусматривается, что в каждой стране-участнице этой организации должны быть созданы “Financial intelligence units”. А как уже говорилось, Россия участвует в этой организации. Поэтому в целях стыковки внутригосударственного законодательства с рекомендациями ФАТФ важно придерживаться единой терминологии.
Интересно отметить, что Группа «Эгмонт», с которой взаимодействует Росфинмониторинг представила толкование термина «Financial intelligence units» как «финансовые разведки» (ПФР). «В 2013 году Группа “Эгмонт” приняла официальное определение понятия “подразделение финансовой разведки” в том виде, как оно приведено в тексте 29-й Рекомендации ФАТФ и Пояснительной записке к ней касательно ПФР»[96].
96
См.: официальный сайт Росфинмониторинга http://www.fedsfm.ru/activity/egmont