Страница 17 из 19
От решения вопроса об итогах парламентского расследования зависит реальность или фиктивность полномочий парламента по проведению расследований. В ряде стран предусмотрена возможность обращения по итогам расследования в компетентный орган, к должностному лицу с требованием о привлечении виновных к ответственности. В Бразилии заключения комиссий направляются в прокуратуру для привлечения к гражданской или уголовной ответственности (ст. 58 Конституции Бразилии).216 В Польше комиссия может обратиться с ходатайством о привлечении к конституционной ответственности перед Государственным трибуналом должностных лиц, в действиях которых усматривает признаки нарушения Конституции или законов.217 В США комитеты и подкомитеты доводят информацию до сведения палат, которые могут передать дело в суд, осуществить процедуру импичмента,218 применить санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований ведомству, в работе которого выявлены нарушения. Данная практика может иметь положительные результаты, причем в случае необходимости возможно принятие решения и о выделении дополнительного финансирования на те или иные нужды.
Таким образом, результативность деятельности парламентской комиссии по проведению парламентского расследования зависит от наличия нормативного закрепления права (палат) законодательного (представительного) органа на проведение парламентского расследования, механизма привлечения к ответственности за воспрепятствование работе парламентской комиссии, механизма освещения итогов парламентского расследования, основанного на принципе необходимости реализации права каждого на получение информации, и принятия решений по устранению причин, условий и последствий фактов и обстоятельств, ставших основанием проведения парламентского расследования.
2.2. Конституционное регулирование парламентских расследований в Российской Федерации
Ряд отечественных исследователей считают, что неизменность основного закона не является гарантией действенности полномочий органа государственной власти. Качественная реализация организационной функции конституции является залогом эффективности государственной власти.219 Как указывает С.А. Авакьян, попытку сделать Конституцию неизменной нельзя считать серьезной; стабильность Конституции обеспечивается не тем, что в нее не вносят изменения, а тем, что она соответствует потребностям общества.220 В 2005 году Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин подчеркнули, что вечных конституций, пригодных для всех времен и народов, быть в развивающемся обществе не может. На определенном этапе общественного развития встанет вопрос о принципиальных поправках или изменении Конституции России 1993 года.221
В Послании Президента РФ 2008 года отмечены роль Конституции РФ в становлении демократии и значение социальных гарантий, закрепленных ею. Их реализация невозможна без совершенствования работы органов власти, поэтому необходимо расширить полномочия Федерального Собрания.222 Право Государственной Думы ставить вопросы и корреспондирующая обязанность Правительства РФ закреплены в статьях 103, 114 Конституции РФ.223 С.В. Нарутто показал, что данные поправки «не свидетельствуют об усилении контрольных полномочий парламента, поскольку «дамоклов меч» в виде роспуска Думы за плохую оценку работы Правительства остался без изменения».224 Ученые отмечают, что контрольные функции российского парламента в сравнении с парламентами других государств ограничены,225 и в первую очередь по причине отсутствия конституционного перечня контрольных полномочий.226 Контрольная функция парламента не обеспечена нормативным регулированием и нуждается в установлении правового механизма, предусматривающего процедуры привлечения к ответственности виновных лиц.227 Более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента – одно из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции РФ 1993 года.228
Существует мнение, что так как статьи 102 и 103 Конституции РФ содержат закрытый перечень вопросов, относящихся к компетенции палат Федерального Собрания, то право проведения парламентских расследований должно быть упомянуто в статьях 102, 103 Конституции РФ.229 В эти же статьи предлагается внесение поправок с целью наделения палат прямыми полномочиями по осуществлению финансового контроля, в частности, за бюджетной деятельностью Правительства РФ.230 Отметим, что аргументы, которые приводились против поправок, нельзя признать вполне состоятельными. В официальном отзыве Правительства РФ на проект закона 1999 года о поправке к ст. 103 Конституции РФ было обращено внимание на то, что «конституционные подходы к вопросам контрольных полномочий Федерального Собрания уже нашли отражение в Конституции РФ (ч. 5 ст. 101)».231 Данной нормой лишь установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты образуют Счетную палату. Тем самым существование контрольных полномочий признается как само собой разумеющееся и конкретизируется, посредством какого органа осуществляется контроль парламента за исполнением федерального бюджета.
Указанные статьи Конституции России устанавливают предметы ведения Государственной Думы и Совета Федерации, в то время как парламентское расследование является не отдельным полномочием, а формой реализации контрольной функции, формой осуществления полномочий. Поэтому было бы логичнее, если бы возможность проведения парламентского расследования была закреплена в ст. 101 Конституции РФ наряду с другими формами и методами осуществления полномочий палатами российского парламента.
По мнению ряда исследователей, несмотря на отсутствие в Конституции РФ норм, непосредственно регулирующих проведение парламентских расследований, палаты Федерального Собрания РФ вправе образовывать соответствующие комиссии на основании ч. 3 ст. 101 Конституции РФ.232 Другие исследователи отмечают негативные последствия, связанные с отсутствием в Конституции РФ регламентации парламентского расследования.233 Учеными предлагается введение в Конституции РФ права палат Федерального Собрания РФ на проведение парламентского расследования.234 Существует позиция, согласно которой конституционное закрепление права на проведение парламентских расследований является целесообразным для определения четкости последующего нормотворчества, так как конституция как основной нормативный акт государства призвана закреплять основы организации органов управления государства, а также принципы их деятельности, в то время как парламентское расследование не является новой функцией парламента.235
216
Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост. В.В. Маклаков. – М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 456.
217
Институты конституционного права иностранных государств. С. 299-300.
218
Алебастрова И.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. пособие. – М.: Юриспруденция, 2000. С. 129; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 568-570.
219
Чиркин В.Е. Конституционное право России. С. 64-65.
220
Авакьян С.А. Проблемы конституционного строительства в Российской Федерации. С. 6-21; Авакьян С.А. Стране нужна новая конституция // Законодательство. 2004. № 11.
221
Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 7-8, 34, 37, 64.
222
Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 // Российская газета. 2008. № 230.
223
О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // Российская газета. 2008. 31 дек. № 267.
224
Нарутто С.В. Проблемы реализации основ конституционного строя России // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: мат. всерос. науч.-практ. конф. (16 ноября 2009 г.). – Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2009. С. 70-71.
225
Кутафин О.Е. Федеральное Собрание Российской Федерации // Конституционное право России: учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009. С. 411.
226
Гончаров В.В. Проблемы и перспективы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 43-47; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.: Юристъ, 1998. С. 358-359.
227
Макаров И.А. Указ. соч. С. 65-69.
228
Исаков В.Б. Указ. соч. С. 359, 372.
229
Зрелов А.П., Краснов М.В. Указ. соч. С. 45; Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Указ. соч.; Муляев А.Г. Конституционно-правовые основы парламентского расследования в Российской Федерации // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 2 (75). С. 24-26.
230
Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности. С. 2-5.
231
О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации: Официальный отзыв Правительства Российской Федерации на законопроект № 99059283-2. URL: http://www.i-stroy.ru/govdoc/komitet/po_konstitutsio
232
Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Указ. соч. 413 с.; Сурков К.В. Парламентское расследование как механизм реализации конституционной ответственности // Юрид. мир. 2005. № 9. С.10-11; Трошев Д.Б. Указ. соч. С.7, 18.
233
Стенина В.К. Конституционно-правовой механизм осуществления парламентского контроля в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. С. 23.
234
Виноградов В.С. Парламентское расследование как форма парламентского контроля в РФ // Пермский конгресс ученых-юристов: тез. докл. междунар. науч.-практ. конф. (г. Пермь, Перм. ун-т, 22 октября 2010 г.). – Пермь, 2010. С. 410, 412; Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 7-10; Кравец И.А. Указ. соч. С. 583; Якимова Е.М. Указ. соч. С. 14.
235
Еропкин А.А. Указ. соч. С. 34-36.