Страница 18 из 19
По нашему мнению, отсутствие в Конституции РФ нормы о праве проведения парламентского расследования во многом привело к длительному процессу принятия Закона № 196-ФЗ и возникновению научных дискуссий о необходимости конституционного закрепления института. Представляется верной позиция о том, что институт парламентского расследования не является нововведением. Аргументы в пользу высказанной позиции заключаются не только в том, что конституция призвана закреплять только основы, общие принципы. Одна из важнейших функций конституции – организаторская,236 или организационная.237 Проанализируем «потенциал» ч. 3 ст. 101 Конституции РФ.
«Назначение и эффективность Конституции определяются не количеством, а емкостью норм».238 Свойство конституционной нормы состоит в «многогранности смыслового содержания конституционных положений, наиболее высоком уровне абстрактности, обобщенности, осуществляемого ими правового воздействия».239 На наш взгляд, норма ч. 3 ст. 101 Конституции РФ не обладает такой емкостью, так как, во-первых, не отражает принципиальные, специальные положения о контрольной деятельности палат парламента в целом. Во-вторых, в связи с использованной юридической техникой ч. 3 ст. 101 Конституции РФ может быть подвергнута неоднозначному толкованию. Остается открытым вопрос о совместном или раздельном создании комитетов и комиссий. Толкование Конституционного Суда РФ по указанной проблеме отсутствует, доктрина не является источником права. В то же время в литературе отмечается, что ст. 101 Конституции РФ не определяет ни характер, ни полномочия комиссий.240
При этом следует согласиться с позициями исследователей относительно актов толкования Конституционного Суда РФ. Т.Я. Хабриева указывает, что Конституционный Суд РФ не может модифицировать норму ни при казуальном, ни при нормативном толковании Конституции.241 В.В. Лузин высказывается о недопустимости использования в системе континентального права метода свободного толкования конституций.242
В-третьих, не считаем достаточной для регулирования парламентских расследований нормы ч. 3 ст. 101 Конституции РФ и потому, что указанное положение основного закона не характеризует парламентское расследование как средство парламентского контроля, не регулирует столь важные вопросы, касающиеся объема и последствий реализации данной процедуры, не устанавливает гарантий реализации полномочий комиссии. Положительное значение ч. 3 ст. 101 Конституции РФ заключается в том, что по существу проведение парламентских расследований и право на создание специальной парламентской комиссии не противоречит правовому статусу российского парламента. В то же время толкование ч. 3 ст. 101 Конституции РФ не позволяет утверждать о том, что право на проведение парламентского расследования Федерального Собрания прямо вытекает из норм Конституции РФ. Поскольку основной закон не предоставляет необходимой базы для установления эффективного механизма парламентского расследования, необходимо нормативное совершенствование института парламентского расследования путем изменения положений Федерального закона № 196-ФЗ.
Определенные шаги к укреплению контрольных полномочий российского парламента уже осуществлены. Поправки, направленные на расширение контрольных полномочий палаты парламента, в Конституцию России внесены. А.Е. Постников справедливо отмечает, что «практика деятельности федеральных органов государственной власти доказала, что чрезмерно узкий круг контрольных полномочий законодательной власти препятствует осуществлению ее текущего взаимодействия с исполнительной властью. Поэтому в федеральном законодательстве постепенно стали получать закрепление дополнительные средства контрольной деятельности палат парламента».243 Дальнейшее решение важных политических и социальных вопросов невозможно без качественного правового регулирования соответствующих институтов. В целях обеспечения эффективного механизма парламентского контроля за соблюдением прав человека в России преодоление данных проблем необходимо и возможно посредством совершенствования законодательного регулирования института парламентских расследований.
Отметим, что на несовершенство Закона № 196-ФЗ указывалось еще на стадиях принятия законопроекта (в «разгромном» заключении комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы были обозначены порядка 15 позиций, которые, как считали члены комитета, требуют существенной доработки).244 М.С. Матейкович отмечает, что «нормотворчество осуществляется человеком, а человеку свойственны ошибки».245 Нельзя не согласиться с тем, что принятие закона как нормативное закрепление данной формы парламентского контроля является положительным моментом и предполагает дальнейшее развитие и, соответственно, совершенствование рассматриваемого института. Значение Закона № 196-ФЗ отмечено в Послании Президента РФ 2006 года: «был принят ряд законов, совершенствующих… политическую систему… Другими словами… целенаправленно работали над тем, чтобы сгладить диспропорции в государственном строительстве и в социальной сфере»246.
Поэтому на законодательном уровне необходимо установление такого механизма правового регулирования института парламентского расследования, который способствовал бы эффективности проведения парламентских расследований. Опыт внесения поправок в Конституцию РФ показал, что нормой основного закона довольно сложно детализировать и предусмотреть необходимые процедурные вопросы, соблюдая требования емкости и обобщенности конституционных норм. Именно на законодательном уровне необходимо установление предмета парламентского расследования, процедуры возбуждения и проведения расследования, определение мер ответственности за препятствие в реализации полномочий парламентской комиссии, а также установление правовых последствий итогов парламентского расследования.
Таким образом, отличительной особенностью контрольной деятельности является возможность не только наблюдать, но и сдерживать и направлять свободные действия, влиять на подконтрольный объект. Парламентский контроль выступает необходимой функцией законодательного (представительного) органа. Федеральное Собрание РФ обладает контрольными полномочиями, но правовое регулирование данных полномочий нельзя признать совершенным. Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет законодательному органу не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования соответствующих общественных отношений. Поэтому особенности правового регулирования и практика проведения парламентского расследования являются важными факторами действенности осуществления законодательной власти в целом. Совершенствование института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности реализации всех функций законодательного (представительного) органа, становления действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что способствует укреплению основных конституционных начал организации российского государства.
236
Авакьян С.А. Конституционное право России. С. 141-142.
237
Чиркин В.Е. Конституционное право России. С. 64-65.
238
Авакьян С.А. Стране нужна новая конституция // Законодательство. 2004. № 11.
239
Овсепян Ж.И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 10-16.
240
Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 7-10.
241
Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда РФ // Государство и право. 1996. № 10. С. 21.
242
Лузин В.В. Методы толкования Конституции в деятельности Верхового Суда США // Государство и право. 1997. № 10. С. 93.
243
Постников А.Е. Конституционные принципы и конституционная практика // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 38-43.
244
Госдума одобрила в первом чтении президентский законопроект, ограничивающий парламентские расследования. URL: http://www.newsru.com/russia/21oct2005/parle.html.
245
Матейкович М.С. Отечественное нормотворчество: дефекты и пути их устранения // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: мат. всерос. науч.-практ. конф. (16 ноября 2009 г.). – Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2009. С. 78.
246
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 10.05.2006 // Российская газета. 2006. № 97.