Страница 15 из 19
В своей работе комиссии сталкиваются со многими препятствиями, существенным является недостаток информации. Чаще всего парламентарии используют информацию, полученную в собственной политической партии. Парламент лишен возможности исправлять недостатки в управлении государством, так как практически не может направлять правительственную деятельность. Решения носят рекомендательный характер. Единственное, что реально грозит Совету Министров, вотум недоверия. Но в применении этой крайней меры парламент не заинтересован, так как не имеет решающего влияния на формирование правительства. Уход правительства в отставку может повлечь роспуск парламента. Контроль итальянского парламента практически становится способом политической борьбы партий оппозиции и большинства.184
Конституционное развитие США показало, что отсутствие в ст. 2 Конституции США указания на право Конгресса США и его палат проводить парламентские расследования не стало причиной снижения эффективности его проведения. Американские исследователи указывают, что в США комиссии и подкомиссии стягивают на себя контрольные полномочия Конгресса благодаря тому, что осуществляют расследования самостоятельно; члены комиссий достаточно профессиональны.185 Проведение расследований занимает центральное место в деятельности Конгресса. Становление данной формы контроля проходило постепенно, начиная с ранних этапов функционирования Конгресса. Дж. Вильсон подчеркивал, что несмотря на указание в Конституции США только на законодательную функцию Конгресса США, контрольная функция вытекает из положений ст. 2 Конституции США и является даже более значимой, чем законодательная функция.186
Следственные и специальные комитеты в США образуются для расследования какого-либо вопроса, практики применения законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов. Некоторые существуют постоянно, например, по делам ветеранов; молодежи и семьи.187 Комитеты вправе заседать в любое время и в любом месте Штатов, могут вызвать свидетелей, требовать предоставления документов. Слушания, как правило, открытые. За отказ отвечать на вопросы могут быть применены штраф, тюремное заключение. Действенным способом воздействия является «власть кошелька»: возможность сокращения ассигнований заставляет Президента, органы исполнительной власти выполнять требования Конгресса.188 Становлению эффективного парламентского контроля способствовала и двухпартийная система, а также кадровые полномочия Конгресса.189
В системе разделения властей главенствующая роль принадлежит Президенту США. Но принижать роль Конгресса не стоит. Формы контроля не только разнообразны, но и эффективны, что позволяет каждой ветви власти сдерживать и уравновешивать другие, не подменяя их.190 В качестве примера отметим, что в ходе расследования по «уотергейтскому делу» сенатский комитет требовал у Никсона передачи записей разговоров в кабинете Президента. Никсон отказал. Уотергейтский комитет сената возбудил дело в окружном суде на предмет предупреждения уничтожения магнитофонных записей. В итоге дело было рассмотрено Верховным Судом США. Подчинившись решению Верховного Суда, обязавшего его передать записи, Никсон в значительной мере следовал прецедентам: до него так поступали Джефферсон, Мэдисон, Джексон, Линкольн, оба Рузвельта, Вильсон и Трумэн.191
Регламент Бундестага не содержит норм, регулирующих детальную процедуру создания следственной комиссии и порядок проведения расследований. Конституционные нормы считаются достаточными.192 Основной закон ФРГ 1949 года содержит достаточно регламентированные положения по сравнению с конституциями других зарубежных стран. Право на проведение парламентского расследования конституционно закреплено в Болгарии. Конституция (ст. 80, 83) также устанавливает, что Народное Собрание и комиссии могут обязать министров явиться на заседание и ответить на вопросы. Должностные лица и граждане обязаны явиться и предоставить требуемые сведения и документы.193
Полномочие законодательного органа по проведению парламентского расследования тесно связано со структурой парламента. Эволюция конституционных норм проявилась в трех направлениях: упрочение и укрепление положения исполнительной власти, эволюция парламентской структуры и развитие института парламентского контроля.194 Очевидна взаимообусловленность этих направлений. По мнению В.В. Маклакова, несмотря на то, что постоянные и следственные комиссии действуют и могут образовываться во всех парламентах независимо от формы правления страны, в парламентарных странах возможностей для контроля значительно больше. В таких странах существуют индивидуальные способы получения информации, в результате возможно применение других форм контроля, включая резолюции порицания и интерпелляции. Известным примером последствий задаваемых вопросов является отставка министра обороны ФРГ Ф.Й. Штрауса в 1962 году.195
В ФРГ предложения о создании следственных комитетов в основном исходят от оппозиции. Обычно их образование связано со скандальными разоблачениями действий должностных лиц армии, разведки, секретных служб и министров. Например, довольно широкую известность получил следственный комитет по делу о подкупе концерном Флика министра экономики ФРГ (расследование 1983 года). Кроме того, в Бундестаге действовал комитет, расследовавший деятельность Министерства внешней торговли бывшей ГДР. Функциями контроля за деятельностью правительства в ФРГ наделены и некоторые постоянные парламентские комиссии (например, комиссия Бундестага по вопросам обороны).196
Таким образом, парламентская республика представляет законодательному органу широкий спектр контрольных полномочий (что можно проследить на примере ФРГ). И все же среди стран с такой формой правления можно встретить случаи неэффективной реализации контрольных полномочий в форме парламентских расследований (Италия). Между тем нельзя отрицать, что в условиях президентской республики парламент может быть более активен в реализации контрольных полномочий, чем в республиках парламентских (США), не исключена и слабость законодательной власти и ее почти полное подчинение президенту (страны Латинской Америки). Безусловным является лишь существование института парламентских расследований в государствах с любой формой правления. Существенные же различия в практике его применения позволяют оценить наиболее эффективные пути законодательного регулирования и опыт проведения расследований.
В Польше закон четко регламентирует не только работу следственной комиссии, но и определяет предметные пределы ее деятельности, правила взаимодействия с иными государственными органами. Комиссия создается на основании постановления Сейма. Проект постановления может быть внесен Президиумом Сейма, комиссией или группой не менее 15 депутатов. Комиссия связана вопросом, который определит Сейм, но при его изучении не зависит от мнений, предложений иных комиссий. Любое вызванное на заседания лицо обязано явиться и представить объяснения. Так как комиссия не наделена правом применения мер принудительного характера для решения вопросов, связанных с отказом дать объяснения, она может обратиться в окружной суд.197
184
Институты конституционного права иностранных государств. С. 314-315.
185
Patterson T. Op. cit. P. 400-403, 407; Shively P. Power and Choices: An introduction to political science. – Caledonia: McGraw-hill, 1991. P. 225-226.
186
Vogler D. The politics of Congress. – Madison: Brown & Benchmark pub., 1993. P. 9, 141-144.
187
Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 135; Frantzich S.E., Schier S.E. Congress: games and strategies. – Madison: Brown & Benchmark pub., 1995. P. 112-113, 125-127.
188
Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. – М.: Норма, 1998. С. 145, 181; Spitzer R. President and Congress: Executive hegemony and the Crossroads of American Government. – N.Y.:McGraw-Hill,1993. P.15, 105-107.
189
Dalton R. Citizen Politics in Western Democracies: public opinions and political parties in the United States, Great Britain, Germany, and France. – New Jersey: Chatham House Pub., 1988. P. 205-221; Gamer R. Governments and politics: in a changing world. – Madison: Brown & Benchmart pub., 1994. P. 337-349; Janda K., Berry J.M., Goldman J. The challenge of democracy: Government in America. – Boston: Houghton Mifflin Co, 1989. P. 351-359; Patterson T. Op. cit. P. 247.
190
Институты конституционного права иностранных государств. С. 330; Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1999. № 3. С. 88.
191
Кокошин А.А. США: кризис политической власти. – М.: Юрид. лит., 1982. С. 99-108.
192
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 568-570; Паргачева И.П. Указ. соч. C. 3-10.
193
Институты конституционного права иностранных государств. С. 261-262.
194
Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. с. В.В. Маклаков. 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2006. С. V-VI.
195
Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: общая часть: учебник. – М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 670.
196
Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в парламентских республиках и монархиях // Международное публичное и частное право. 2007. № 2. С. 48-52.
197
Стенина В.К. Указ. соч. С. 296-297.