Страница 14 из 19
Практика показывает, что если право на проведение парламентского расследования не закреплено в основном законе государства, то снижается эффективность его проведения. Конституция Франции 1958 года была разработана по существу без постоянного участия парламента,171 что могло стать причиной ущемления контрольных полномочий парламента. Чтобы не допустить создание комиссий американского типа, известных своим политическим влиянием, Конституция Франции 1958 года ограничила их количество в каждой из палат восемью (ст. 43), в то время как обычно подобные вопросы решаются в регламенте парламента. В связи с этим комиссии оказались слишком громоздкими, имея в среднем до 100 членов. Это снижает эффективность их работы.
Кроме того, регламенты палат должны до их применения направляться на рассмотрение в Конституционный совет Франции (ст. 61).172 Как указывает Ф. Люшер, в отношении регламентов Конституционный Совет располагает такими же цензурными полномочиями, как и в отношении законов. Конституционный Совет вправе оценивать соответствие регламента лишь Конституции Франции (решение от 3 ноября 1977 года), но при расширительной трактовке его компетенции становится на позицию блюстителя законности, так как по смыслу ст. 6 Декларации 1789 года парламентарии, как и все граждане, обязаны уважать закон.173
В период Третьей и Четвертой республик во Франции деятельность временных парламентских комиссий по расследованию осуществлялась в основном на основе правовых обычаев. Единственным нормативным актом был закон 1914 года, уточняющий правила получения свидетельских показаний. На основании Ордонанса 1958 года право проведения расследований получили обе палаты парламента, но полномочия комиссий были сокращены. Конституция Республики 1958 года, подвергшаяся изменениям, не имеет норм, посвященных деятельности следственных комиссий. Тем не менее следственные комиссии не канули в лету. Их деятельность основывается на нормах Закона от 19 июля 1977 года. Отсутствие нормы в Конституции Французской Республики все же негативно сказалось на деятельности следственных комиссий. Тем не менее результаты проводимых ими расследований по-прежнему оказывают большое влияние на политическую жизнь страны.174
Комиссии по расследованию создаются палатой путем принятия резолюции. Их деятельность заканчивается с момента представления доклада, но не позднее шестимесячного срока со дня учреждения комиссии. В ее состав не могут входить депутаты, подвергшиеся наказанию за нарушение правил секретности в связи с работой любой комиссии во время той же легислатуры.175 Решение об учреждении комиссии принимается постоянной комиссией Национального Собрания – Комиссией конституционных законов, т. е. они не могут быть созданы в то время, когда палата не заседает. Предложение о создании комиссии может быть отклонено, если это может привести к вмешательству в компетенцию других органов. Затруднен порядок включения вопроса о формировании комиссии в повестку дня заседания палаты, так как в соответствии со ст. 48 Конституции Франции правительство устанавливает приоритетную, а Национальное Собрание – дополнительную повестку дня.176 В соответствии со ст. 37 Регламента Национального Собрания партийные группы располагают в постоянных комиссиях количеством мест, пропорциональным их численности в Собрании. Так, с июня 1981 по март 1986 года из 65 внесенных предложений о создании комиссий 60 было отклонено. С апреля 1986 по май 1988 года из 22 предложений 16 отклонено.177 Тем не менее, предпринимаются попытки повысить эффективность осуществления контрольных полномочий. В 2003 году в Регламенте Национального собрания появилась норма о том, что председателем комиссии по расследованию или докладчиком должен назначаться член фракции, чья подпись стоит первой в предложении об образовании комиссии. Данное нововведение открыло путь оппозиции руководить расследованием, получившим поддержку палаты.178
Как отмечают исследователи, французский парламент компенсирует свою конституционную «неполноценность» стремлением к контролю различных сфер социальной жизни своими институционально оформленными средствами. К таковым можно отнести парламентские службы по оценке законодательства, публичной политики, парламентское агентство по оценке научных и технологических разработок, парламентские представительства по правам женщин и др.179 Таким образом, отсутствие детального конституционного регулирования процедуры реализации контрольной функции повлияло на то, что французский парламент стал существенно ограничен в праве формирования комиссий, как постоянных, так и временных, полномочия и порядок работы комиссий также не позволяет осуществлять контроль должным образом.
Формы парламентского контроля в ряде случаев закреплены конституцией или специальным законом. В некоторых странах они сложились традиционно и не закреплены нормативным актом.180 В Великобритании до 1921 года обычным способом расследования событий, ставших причиной обеспокоенности общественности, была работа отобранных комиссий. В соответствии с Актом 1921 года члены Парламента были назначены членами трибуналов по расследованию.181 В июле 2009 года обсуждались вопросы принятия билля, вносившего в Акт о расследованиях 2005 года изменения в целях обеспечения гарантий расследований действий министров и событий, представляющих общественную значимость. Д. Низ указал, что полномочия комиссий сужены, что показали трудности проведения расследования войны в Ираке (длительное отложение инициации и проведения расследования, нехватка процессуальных средств и методов, отсутствие права вызывать свидетелей и допрашивать их под присягой). Члены Парламента настаивали на необходимости «создавать в пределах своей легитимности Парламентскую Комиссию по Расследованию, имеющую прерогативу над исполнительной властью». Тем самым изменение Акта о расследованиях 2005 года восстановит полномочия парламента, которыми он был наделен до принятия Акта 1921 года. Такая необходимость была осознана и в связи с тем, что правительственные расследования по аналогичному предмету не были действенны.182
Конституционалисты отмечают, что в Италии сложность парламентского контроля заключается в том, что Конституцией не установлены, хотя бы в общих чертах, формы его проведения. Разработанные практикой формы контроля (запросы, интерпелляции, ноты, резолюции, деятельность комиссий) не способны эффективно реализовываться. Деятельность следственных комиссий отражена в Конституции (ст. 82), но нет указаний именно на контрольный характер их работы. Как правило, назначение расследования сопровождает острая внутрипарламентская борьба. Закон о расследовании «черных фондов» Института реконструкции индустрии был принят палатой депутатов с минимальным перевесом, почти спустя 3 года после внесения четырех законопроектов, хотя было известно, что «черные фонды», образуемые путем удержания сумм из бюджетов предприятий государственного участия, предназначались для подкупа политических деятелей и работников прессы.183
171
Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. – М.: Норма, 2005. С. 88; Конституционное право зарубежных стран. С. 307-308.
172
Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 242-245.
173
Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / [пер. с франц. С.В. Боботова, Д.И. Васильева]. – М.: Прогресс – Универс, 1993. С. 62, 67-68.
174
Зрелов А.П., Краснов М.В. Указ. соч. С. 44.
175
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 568-570.
176
Конституции зарубежных государств. С. 94-95.
177
Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юрид. мир. 2007. № 4. С. 58-64.
178
Еропкин А.А. Указ. соч. С. 27-28.
179
Институты конституционного права иностранных государств. С. 352-356.
180
Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. пособие. – Мн.: Новое знание, 2001. С. 372.
181
Parliament's Role. Select Committee on Public Administration. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200405/cmselect/cmpubadm/51/5109.htm.
182
Committee considers the conduct of an Iraq inquiry. Public Administration Select Committee. URL: http://www.news.parliament.uk/2009/06/committee-considers-the-conduct-of-an-iraq-inquiry/; PASC urges parliamentary commissions for major inquiries. Public Administration Select Committee. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/csession/1/116.htm; Daily Hansard. Debate. Parliamentary Commissions of Inquiry. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmhansrd/cm090707/debtext/90707-0004.htm.
183
Паргачева И.П. Указ. соч. C. 3-10; Институты конституционного права иностранных государств. С. 303-308.