Страница 14 из 16
Кроме того, для «объединения средств», о котором говорится в ч. 1 ст. 17 ФЗООК, необходимо, чтобы эти средства находились у субъектов общественного контроля в собственности или как минимум в распоряжении, а это в свою очередь невозможно ввиду отсутствия у них гражданской правосубъектности (см. комментарий к ст. 17).
Аналогичные трудности возникают при реализации ряда других правомочий, которыми ФЗООК наделяет субъектов общественного контроля. Так, п. 7 ч. 1 ст. 10 распространяет на субъектов общественного контроля право «обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами». Однако, не обладая гражданской правосубъектностью, общественные палаты и советы не могут реализовать данное правомочие; оно для них является даже не юридической фикцией, а просто законоположением, не имеющим юридического смысла.
Отмеченная правовая неопределенность – с учетом места ФЗООК как структурообразующего акта федерального уровня в законодательстве об общественном контроле – означает искажение права граждан на участие в осуществлении общественного контроля, которое распространяется не только на граждан, но и на их объединения, включая юридических лиц, и тем самым умаление прав, гарантированных ст. 30, 33 и 45 Конституции РФ объединениям граждан, а также прав граждан, являющихся участниками таких объединений.
Подчеркнем, что ч. 2 ст. 9 ФЗООК предусматривает потенциальную возможность расширения круга субъектов общественного контроля за пределы общественных палат и общественных советов: «для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля».
Из всех поименованных здесь организационных структур общественного контроля проблема правосубъектности решается только в отношении «иных организационных структур» при условии, что они «предусмотрены законодательством Российской Федерации». Данное условие выполнено в ст. 3 ФЗООК в отношении «общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций». Следовательно, объединения граждан, включая юридических лиц, должны признаваться субъектами общественного контроля, если участие в осуществлении общественного контроля предусмотрено их уставными целями (см. комментарий к ст. 9).
6. Часть 7 комментируемой ст. 3 отсылает к специальным федеральным законам в отношении регулирования вопросов осуществления общественного контроля профсоюзами и обществами потребителей.
Такими нормативными правовыми актами являются прежде всего Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»77 и Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей»78.
Следует отметить, что указанный выше Закон о профсоюзах распространяет общественный (профсоюзный) контроль только на следующие сферы:
– занятость и соблюдение законодательства в области занятости;
– выполнение коллективных договоров;
– использование средств страховых фондов;
– соблюдение законодательства о труде и социальной защите работников;
– состояние охраны труда и окружающей среды;
– приватизация государственного и муниципального имущества. Кроме того, ряд федеральных законов содержат нормы, которые конкретизируют и расширяют контрольные полномочия профсоюзов. Так, согласно ст. 26 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»79 профсоюзы «осуществляют общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов застрахованных».
Что касается общественных объединений потребителей, то Закон не ограничивается общей декларацией о предоставлении им права осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей, но также наделяет их следующими конкретными правомочиями:
– участвовать в разработке проектов профильных законов и иных нормативных правовых актов;
– проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров, а также достоверности информации о них;
– направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений;
– вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, нарушающих права потребителей;
– обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей) и т.п.
Подчеркнем, что наделение профсоюзов и обществ потребителей специальной компетенцией по осуществлению общественного контроля не лишает их возможности участвовать в осуществлении общественного контроля на общих основаниях наравне с другими объединениями граждан.
Статья 4. Общественный контроль
1. Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
2. Общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом.
1. Часть 1 комментируемой ст. 4 дает легальное определение понятия «общественный контроль», являющееся центральным звеном всего законодательства об общественном контроле как на федеральном, так и на региональном и местном уровне.
Хотя законодатель оговаривается, что понятие общественного контроля раскрывается им только применительно к ФЗООК, однако структурообразующий характер данного нормативного правового акта в системе законодательства об общественном контроле обязывает распространить действие указанного определения на всю эту систему.
Анализ определения понятия «общественный контроль» позволяет прежде всего увидеть его логическую структуру, в которой выделяются следующие элементы:
– общественный контроль – это деятельность;
– данную деятельность осуществляют субъекты общественного контроля;
– первой целью данной деятельности является наблюдение;
– объектом наблюдения является деятельность определенных органов и организаций;
– отнесение тех или иных органов и организаций к объектам наблюдения зависит от осуществления ими отдельных публичных полномочий в соответствии с федеральными законами;
– второй целью деятельности субъектов общественного контроля являются общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений, исходящих от органов и организаций, ставших объектами общественного контроля (о понятии «объект общественного контроля» см. п. 2 комментария к ст. 4 ФЗООК).
То, что общественный контроль представляет собой определенную деятельность, не вызывает сомнений. Однако то, что целью общественного контроля является наблюдение, не выдерживает никакой критики. Достаточно сказать, что подобное представление очевидно противоречит ч. 1 ст. 5 ФЗООК, в которой перечисляются цели общественного контроля: обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов ННКО; обеспечение учета общественного мнения при принятии решений органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия; общественная оценка деятельности органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов ННКО. При всей спорности этого перечисления здесь нет и намека на такую цель, как наблюдение за деятельностью каких-либо органов и организаций.
77
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ред. от 22 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
78
Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей» (ред. от 13 июля 2015 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.
79
Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ред. от 29 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.