Страница 13 из 16
4. Часть 3 комментируемой ст. 3 регулирует вопросы личного участия граждан в осуществлении общественного контроля. При этом указываются только два правовых статуса, которые может приобрести гражданин, участвуя в осуществлении общественного контроля: статус общественного инспектора и статус общественного эксперта. Статус общественного инспектора как лица, привлекаемого к осуществлению общественной проверки, определен ст. 21 ФЗООК (см. комментарии к ст. 20 и 21). Статус общественного эксперта как лица, привлекаемого к проведению общественной экспертизы, определен ст. 23 ФЗООК (см. комментарии к ст. 22 и 23).
Кроме того, в действующем законодательстве есть многочисленные нормативные правовые акты, в которых устанавливается правовой статус общественных инспекторов в разных сферах общественного контроля. Так, на уровне подзаконных актов существуют институты общественных инспекторов по маломерным судам71, по использованию и охране земель72 и т.д. Однако на уровне федеральных законов, которые упоминаются в ч. 3 комментируемой ст. 3, институт общественных инспекторов пока отсутствует.
5. Части 4–6 комментируемой ст. 3 определяют статус «общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций» как участников осуществления общественного контроля.
Часть 4 указывает, что общественные объединения и иные ННКО вправе участвовать в осуществлении общественного контроля в соответствии с ФЗООК и другими федеральными законами. В рамках комментируемого Закона ННКО наделены следующими правами:
1) самостоятельно организовывать общественный мониторинг (п. 5 ст. 3);
2) самостоятельно организовывать общественное обсуждение (п. 5 ст. 3);
3) участвовать в осуществлении общественного контроля в формах общественной проверки, общественной экспертизы, общественных слушаний и иных формах, не противоречащих ФЗООК (п. 5 ст. 3);
4) выдвигать кандидатуры в состав общественных советов (п. 6 ст. 13);
5) выдвигать кандидатуры для включения в состав общественных экспертов (п. 7 ст. 22);
6) на основании результатов общественного контроля:
6.1) направлять в соответствующие органы и организации предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности;
6.2) выдвигать общественную инициативу;
6.3) оспаривать в судебном или административном порядке нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов и организаций, деятельность которых стала предметом общественного контроля (п. 3 ст. 26).
За пределами ФЗООК права ННКО, связанные с их участием в осуществлении общественного контроля, установлены в ряде федеральных законов. Так, ст. 1 ФЗОКМПС определяет предметом регулирования Закона установление правовых основ участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а ст. 10 наделяет общественные объединения правом выдвигать кандидатуры в состав ОНК. Общественные объединения имеют также право посещать в ознакомительных целях объекты по хранению и уничтожению химического оружия (ст. 21 Федерального закона «Об уничтожении химического оружия»)73, проводить общественную аккредитацию организаций, осуществляющих образовательную деятельность74, осуществлять общественный контроль за деятельностью полиции (ст. 50 ФЗоП), участвовать в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду (ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды»75), и т.п.
Указанным выше федеральным законам корреспондирует ч. 6 комментируемой ст. 3, где указано что ННКО, осуществляющие деятельность в отдельных сферах общественных отношений, могут быть наделены дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля. Рассматривая данную норму в системном единстве с ч. 2 ст. 2 ФЗООК, следует прийти к выводу, что федеральные законы, призванные регулировать осуществление общественного контроля в специфических сферах государственной деятельности, таких как оборона страны, безопасность государства и т.п., также должны наделять профильные ННКО дополнительными полномочиями;
7) право ННКО участвовать в осуществлении общественного контроля производно от одноименного права граждан. Соответственно, ННКО как объединениям граждан, поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации, эти права и свободы, в том числе право на участие в осуществлении общественного контроля, должны быть гарантированы. Отказ в признании объединений граждан субъектами права на участие в осуществлении общественного контроля свидетельствовал бы о нарушении вытекающего из ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ принципа равенства и справедливости.
Как неоднократно указывал КС РФ, федеральный законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий регулирование и защиту того или иного права, не освобождается от обязанности соблюдать при определении круга лиц, которым соответствующее право предоставляется, конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые помимо прочего требуют для субъектов права при равных условиях равного положения и допускают возможность различий, только если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им76.
Как было показано выше, ФЗООК не включает ННКО в число субъектов общественного контроля, наделяя их только отдельными полномочиями и признавая исключительно участниками осуществления общественного контроля. В связи с этим возникает вопрос о различении правовых статусов участников и субъектов общественного контроля. Если участниками общественного контроля, согласно комментируемой ст. 3 ФЗООК, являются граждане, а также общественные объединения и иные ННКО (точнее, объединения граждан, в том числе юридические лица), то субъектами – общественные палаты и общественные советы (ст. 9 ФЗООК). При этом участники общественного контроля в подавляющем большинстве случаев обладают гражданско-правовой правосубъектностью, так как являются либо физическими лицами, либо юридическими лицами. В этом качестве они могут приобретать гражданские права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде и т.п.
Напротив, субъекты общественного контроля не являются юридическими лицами, а значит, не могут быть участниками регулируемых гражданским законодательством отношений (п. 1 ст. 2 ГК РФ), не могут приобретать гражданские права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, защищая свои права, в том числе не являющиеся по своему характеру гражданскими.
Даже вне очевидных пределов гражданского законодательства субъекты общественного контроля сталкиваются с невозможностью реализации своих прав, предусмотренных ФЗООК. Так, согласно ч. 1 ст. 17 ФЗООК субъекты общественного контроля «в целях координации своей деятельности, объединения усилий и средств для повышения эффективности общественного контроля вправе создавать ассоциации и союзы субъектов общественного контроля». Однако согласно подп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ ассоциации и союзы являются одной из организационно-правовых форм НКО. При этом они относятся к корпоративным юридическим лицам (ст. 123.1 ГК РФ), а следовательно, их учредителями могут быть только субъекты гражданских правоотношений, т.е. граждане и юридические лица.
Указанные положения получают конкретизацию в ст. 11 ФЗоНКО, где установлено, что именно «юридические лица и (или) граждане в целях представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных, а также иных не противоречащих федеральным законам и имеющих некоммерческий характер целей вправе создавать объединения в форме ассоциаций (союзов), являющиеся некоммерческими организациями, основанными на членстве».
71
См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 835 «Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5499.
72
См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О федеральной целевой Программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999– 2002 годы»» // СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.
73
Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ред. от 23 мая 2015 г.) // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2105.
74
Статья 96 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ред. от 30 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
75
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 29 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
76
См.: Постановление КС РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой» // СЗ РФ. 2001. № 22. Ст. 2276. См. также постановления КС РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П, от 5 апреля 2007 г. № 5-П, от 10 ноября 2009 г. № 17-П, от 3 февраля 2010 г. № 3-П, от 20 декабря 2010 г. № 21-П, от 23 апреля 2012 г. № 10-П.