Страница 12 из 16
В свою очередь право направлять индивидуальные и коллективные обращения в совокупности с другими элементами правового статуса личности, куда ФЗООК включает и право на участие в осуществлении общественного контроля, «позволяет гражданам выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно – через выявление конкретных проблем и возможных путей их решения – способом оптимизации деятельности органов публичной власти».
Законодатель в ч. 1 комментируемой ст. 3 исходя из того, что Конституция РФ признает высшей ценностью человека, его права и свободы, фактически дает расширительное толкование ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, интегрируя право на участие в осуществлении общественного контроля в более широкое, комплексное право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Такой подход полностью согласуется с Декларацией ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г.69 В ст. 8 Декларации закреплено, что право человека на участие в управлении своей страной и ведении государственных дел включает, в частности, право индивидуально и совместно с другими «представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод».
2. Согласно ч. 1 комментируемой ст. 3 право на участие в осуществлении общественного контроля может реализовываться гражданином «как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций».
Личное, непосредственное участие гражданина в осуществлении общественного контроля может выражаться в том, что он является общественным инспектором (см. комментарий к ст. 21) или общественным экспертом (см. комментарий к ст. 23), участником мониторинга, обсуждения, иной формы общественного контроля. Отсюда следует, что гражданин – полноправный участник общественного контроля и субъект возникающих в данной сфере правоотношений. Более того, поскольку право на участие в осуществлении общественного контроля производно от права граждан на участие в управлении делами государства, постольку именно гражданин играет по сути главную роль в институте общественного контроля.
Помимо личного участия возможно также коллективное или опосредованное участие гражданина в осуществлении общественного контроля. Поскольку признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ), постольку реализация этих прав и свобод обусловливает необходимость взаимодействия гражданина с органами публичной власти. При этом конституционно-правовой статус личности предполагает, что граждане могут осуществлять гарантированные им права и свободы как индивидуально, так и коллективно, т.е. совместно с другими лицами. Исходя из этого закон закрепляет право граждан участвовать в осуществлении общественного контроля коллективно, через вовлечение в деятельность «общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций». Следовательно, право общественных объединений и иных ННКО на участие в осуществлении общественного контроля является производным от субъективного права гражданина, точно так же права всех иных участников и субъектов общественного контроля производны от субъективного права гражданина.
Отметим попутно, что использованный в ч. 1 комментируемой ст. 3 и далее неоднократно примененный в тексте ФЗООК термин «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации» является юридически дефектным, поскольку, во-первых, общественные объединения, не обладающие правами юридического лица, не являются, строго говоря, некоммерческими организациями в гражданско-правовом смысле, а во-вторых, действующее законодательство о некоммерческих организациях не знает такой категории, как «негосударственные некоммерческие организации».
Преодолеть эти недостатки можно, опираясь на правовые позиции КС РФ, в которых организационной формой коллективной реализации прав граждан признаются «объединения граждан». Термин «объединения граждан» в данном случае наиболее адекватно отражает правовую реальность. Однако ввиду отсутствия этого термина в ФЗООК мы будем для удобства изложения использовать аббревиатуру ННКО как аналог термина «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации».
В подтверждение изложенных выше соображений относительно роли ННКО в общественном контроле сошлемся на правовую позицию КС РФ, согласно которой объединения граждан создаются для совместной реализации конституционных прав, таких как право на свободный поиск, получение, передачу, производство, распространение информации любым законным способом, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и т.п. Названные права по своей природе могут принадлежать как гражданам (физическим лицам), так и их объединениям (в том числе юридическим лицам), которые вправе реализовывать их даже в отсутствие прямого указания в действующем законодательстве на наличие такого права у объединения граждан. Отсутствие указания в действующем законодательстве «не может парализовать само это право, гарантированное Конституцией РФ»70.
3. Часть 2 комментируемой ст. 3 закрепляет принцип добровольности участия гражданина в осуществлении общественного контроля. Он важен прежде всего как гарантия против создания фиктивных организационных структур общественного контроля. Не административное или иное давление, а только гражданская активность должна мотивировать личность к участию в осуществлении общественного контроля. В связи с этим сошлемся на упомянутую выше Декларацию ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. Согласно этому документу принципиальной важности «каждый человек имеет обязанности перед обществом и в обществе, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности». Вот почему «отдельным лицам, группам, учреждениям и неправительственным организациям надлежит играть важную роль и нести ответственность в деле обеспечения демократии, поощрения прав человека и основных свобод и содействия поощрению и развитию демократических обществ, институтов и процессов». Очевидно, что указанное в полной мере относится и к участию граждан, структур гражданского общества в осуществлении общественного контроля.
Норме, согласно которой «никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля», призвана корреспондировать ст. 27 ФЗООК, устанавливающая ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле. Однако в данной статье отсутствует упоминание об ответственности как за принуждение гражданина к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, так и за воспрепятствование осуществлению этого субъективного права гражданина.
Лишь в ч. 2 ст. 27 говорится, что «воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля» влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Исходя из того, что права субъектов общественного контроля производны от права гражданина на участие в осуществлении общественного контроля, следует признать, что положения ч. 2 ст. 27 должны распространяться и на случаи воспрепятствования законной деятельности граждан и их объединений по осуществлению общественного контроля (см. комментарий к ст. 27).
69
Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в г. Нью-Йорке 9 декабря 1998 г. Резолюцией 53/144 на 85-м пленарном заседании 53-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН).
70
Определение КС РФ от 22 апреля 2004 г. № 213-О «По жалобе общественного благотворительного учреждения «Институт общественных проблем «Единая Европа»» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьями 2 и 5 Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»» // Вестник КC РФ. 2004. № 6.