Страница 11 из 16
Иначе решался в проекте и вопрос о правовом регулировании осуществления общественного контроля в специфических сферах: предполагалось, что специальные федеральные законы не должны противоречить положениям ФЗООК. При этом указывалось, что общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных ФЗООК, так и в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а субъекты общественного контроля при его осуществлении могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных ФЗООК.
К сожалению, данные предложения не были поддержаны законодателем. В результате сложилась ситуация, при которой структурообразующий характер ФЗООК не подкреплен специальным приоритетом его норм перед обычными федеральными законами в рамках данного предмета регулирования. Правда, отсутствие приоритета не означает отмену структурообразующего характера ФЗООК. Более того, ч. 4 комментируемой статьи устанавливает прямой запрет на принятие нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов, «в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля».
15. Часть 3 комментируемой ст. 2 выводит за пределы законодательства об общественном контроле отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах. Отсюда не следует, что субъекты и участники общественного контроля не вправе осуществлять общественный контроль в ходе выборов и референдумов, однако они обязаны при этом руководствоваться законодательством о выборах и референдумах, а не положениями ФЗООК. Так, законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей общественными объединениями, не являющимися избирательными объединениями67. Данная норма существует в ряде региональных законов о муниципальных выборах. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 353-ФЗ эта часть дополнена словами «а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля)» (вступает в силу с 1 января 2017 г.).
16. Часть 4 комментируемой ст. 2 содержит прямой запрет на принятие нормативных правовых актов «в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля». Прежде всего следует подчеркнуть, что данный запрет распространяется на любые нормативные правовые акты как федерального, так и регионального и муниципального уровня. Кроме того, он охватывает не только случаи, когда в акте текстуально указано, что он принят в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля, но и другие возможные случаи создания преград для реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства путем участия в осуществлении общественного контроля.
Статья 3. Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля
1. Граждане Российской Федерации (далее также – граждане) вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
2. Участие гражданина в осуществлении общественного контроля является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля.
3. Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
4. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
5. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
6. В случаях, предусмотренных федеральными законами, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в отдельных сферах общественных отношений, могут быть наделены указанными федеральными законами дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля.
7. Особенности осуществления общественного контроля профессиональными союзами и общественными объединениями потребителей могут устанавливаться соответствующими федеральными законами.
1. Комментируемая ст. 3 содержит основополагающие нормы, которые призваны связать институт общественного контроля с основными правами человека и гражданина, а через них – с Конституцией РФ. Речь идет прежде всего о праве граждан «участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей», которое закреплено в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ. Хотя в данной статье текстуально не упомянуто право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, однако оно составляет столь же важный компонент их участия в управлении делами государства, как упомянутые в той же статье участие в референдуме и выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участие в отправлении правосудия, работа на государственной и муниципальной службе.
Право на участие в осуществлении общественного контроля по своему содержанию и значимости стоит рядом с такими конституционными правами, как право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) и право «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» (ст. 33 Конституции РФ). Однако даже в своей совокупности оно не сводится к праву на информацию и праву на подачу обращений, хотя включает правомочия субъектов правоотношений, связанные как с получением информации о деятельности организаций, ставшей объектом общественного контроля, так и с направлением в адрес этих организаций рекомендаций и предложений.
Органическую связь между указанными конституционными правами и правом граждан на участие в осуществлении общественного контроля можно проследить, анализируя правовые позиции КС РФ, в частности позицию по вопросу о субъектах права на подачу обращений68.
По мнению КС РФ, «обусловленная правом гражданина участвовать в предоставленных законом пределах в принятии и реализации решений, затрагивающих его интересы, и контроле за их исполнением возможность вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, в целях отстаивания как индивидуального (частного), так и публичного интереса, связанного с поддержанием и обеспечением законности и конституционного правопорядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания конституционных основ взаимоотношений личности с обществом и государством и элементом конституционных гарантий защиты прав личности всеми не противоречащими закону средствами. Кроме того, она представляет собой одно из необходимых и важных правомочий комплексного права на участие в управлении делами государства и местном самоуправлении (статья 32, часть 1; статья 130, часть 1, Конституции РФ) в демократическом обществе, что вытекает из положений Конституции РФ, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2)».
67
Пункт 4 ст. 30 ФЗОГИППУР.
68
Постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области».