Страница 15 из 16
Примем во внимание и то, что сопоставление изложенной выше логической схемы с положениями гл. 3 «Формы и порядок осуществления общественного контроля» комментируемого Закона делает очевидным то, что функция наблюдения полностью реализуется только в общественном мониторинге, который понимается именно как «осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью» органов и организаций, ставших объектами контроля (ст. 19 ФЗООК). Что же касается остальных форм общественного контроля, то наблюдение за деятельностью объектов общественного контроля никак не вписывается в формат ни общественного обсуждения, ни общественной экспертизы, ни любой другой формы из числа перечисленных в ст. 18 ФЗООК.
Следовательно, наблюдение является не целью общественного контроля, а лишь одним из методов его осуществления.
Вторая цель общественного контроля, упомянутая в ч. 1 комментируемой ст. 4, – общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений органов и организаций, ставших объектами общественного контроля. Эта формулировка, очевидно, ближе к целям общественного контроля, как они описаны в ч. 1 ст. 5 ФЗООК. Однако и здесь налицо определенные недостатки.
Во-первых, общественная проверка не может быть закреплена как цель, поскольку в ст. 10 ФЗООК она характеризуется как самостоятельная форма общественного контроля. Очевидно, что форма может быть целью только в сфере художественного творчества, но никак не в законодательстве об общественном контроле. Во-вторых, анализ и оценка являются не чем иным, как методами контрольной деятельности. В-третьих, деятельность органов и организаций, ставших объектами общественного контроля, вовсе не сводится к изданию актов и принятию решений. Именно поэтому в подобных случаях законодатель использует формулировку, касающуюся «решений, действий (бездействия)» органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, и т.п.80
Таким образом, мы приходим к выводу, что в логической схеме понятия общественного контроля, закрепленного в ч. 1 комментируемой ст. 4, такой важный компонент, как целеполагание, изложен некорректно. Однако ничто не мешает правоприменителю при истолковании понятия общественного контроля такой компонент, как целеполагание данного вида деятельности, находить не в ч. 1 комментируемой ст. 4, а в ч. 1 ст. 5 ФЗООК (см. комментарий к ст. 5).
2. Следующим элементом логической схемы понятия общественного контроля является объект общественного контроля (объект «наблюдения» и объект «общественной проверки, анализа и общественной оценки актов и решений»). Примечательно, что в тексте ФЗООК нигде не используется термин «объект общественного контроля», поскольку, следуя логической схеме понятия, закрепленного в ч. 1 комментируемой ст. 4, объектом «наблюдения» и т.п. являются «деятельность» и «акты и решения», а не какие-либо органы и организации81. Таким образом, субъекты общественного контроля в процессе осуществления своей деятельности вступают в правоотношения с другими субъектами, а именно с определенными органами и организациями, а объектом этих правоотношений выступает деятельность, включая решения и действия (бездействие), этих органов и организаций.
С какими же органами и организациями вступают в правоотношения субъекты общественного контроля в процессе его осуществления? Часть 1 комментируемой ст. 4 называет следующие органы и организации:
– органы государственной власти;
– иные государственные органы;
– органы местного самоуправления;
– государственные и муниципальные организации;
– иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
3. Наибольшую сложность представляет вопрос об отнесении той или иной организации к числу, как сказано в ч. 1 комментируемой ст. 4, «иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия».
Прежде всего попытаемся понять, о каких именно «иных органах» идет речь. Кодекс административного судопроизводства РФ наряду с НКО, наделенными отдельными государственными и иными публичными полномочиями, называет избирательные комиссии, комиссии референдума, а также квалификационные коллегии судей и экзаменационные комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи82. Помимо этих органов за пределами понятий «государственные органы» и «органы местного самоуправления» федеральное законодательство называет органы судейского сообщества и третейские суды. Однако следует иметь в виду, что согласно ч. 3 ст. 2 ФЗООК общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий и комиссий референдума находится вне пределов действия комментируемого Федерального закона и регулируется законодательством о выборах и референдумах.
Что же касается «иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», то КАС РФ называет прежде всего саморегулируемые организации и иные НКО, наделенные «отдельными государственными или иными публичными полномочиями».
Обратим внимание на то, что формулировки «организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», и «организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями», далеко не тождественны. Во-первых, если ФЗООК называет федеральные законы единственным основанием осуществления организацией публичных полномочий, то КАС РФ такого ограничения не содержит. Например, есть основания считать, что НКО, распределяющие на конкурсных началах президентские гранты среди социально ориентированных НКО, осуществляют публичные полномочия, поскольку распоряжаются бюджетными средствами83. Следовательно, эта их деятельность может быть объектом общественного контроля, поскольку наделение этих НКО публичными полномочиями осуществлено в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»84. Сюда же можно добавить адвокатские и нотариальные палаты, выполняющие отдельные публичные полномочия на основании соответствующих федеральных законов.
Во-вторых, КАС РФ говорит именно о НКО, тогда как ФЗООК подобного уточнения не содержит, и, следовательно, можно предположить существование коммерческих организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Что же касается федеральных законов, которыми осуществление определенных публичных полномочий возложено на негосударственные организации, то их обнаружение затруднено тем, что федеральный законодатель нигде не определяет, какие полномочия следует считать публичными. Перечень наделенных такими полномочиями организаций также отсутствует. Таким образом, можно констатировать, что к числу «иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», следует прежде всего отнести:
– избирательные комиссии, комиссии референдума;
– органы судейского сообщества;
– квалификационные коллегии судей;
– экзаменационные комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
– третейские суды;
– адвокатские и нотариальные палаты;
– НКО, осуществляющие отдельные публичные полномочия на основании ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях»;
– иные органы и организации, в том числе коммерческие, из числа осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия или публично значимые функции (см. п. 4 комментария к ст. 5 ФЗООК).
80
См., например, п. 2 ст. 1 КАС РФ.
81
Правда, в ч. 2 ст. 16 ФЗООК законодатель объектом общественного контроля ошибочно называет уже не деятельность, а сами органы и организации, чья деятельность в свою очередь является объектом государственного контроля (надзора).
82
См., например, п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 22 КАС РФ.
83
См., например, распоряжение Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 68-рп «Об обеспечении в 2016 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества и реализующих социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2079.
84
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ред. от 8 марта 2015 г.) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.