Страница 8 из 18
Коль скоро мы предлагаем однозначно относить вышеуказанные договоры к сфере гражданско-правового регулирования, возникает необходимость определения их места в системе обязательственного права и, прежде всего, вопрос о том, должны ли в исследуемых договорах в отношении публично-правового образования или созданного им юридического лица действовать требования ГК РФ к предпринимательским обязательствам.
Выше мы указали, что предпринимательское обязательство предполагает профессиональную экономическую деятельность всех его сторон. Профессиональный характер экономической деятельности государственных и муниципальных образований позволяет применять к ней для целей обязательственного права положения о предпринимательской деятельности. Для тех договорных обязательств, в которых субъект публичного сектора экономики выступает от своего имени, также необходимо применять положения о предпринимательских обязательствах. Для унитарных предприятий и хозяйственных обществ с государственным участием такой вывод следует из отнесения их к коммерческим организациям, а для учреждений – из факта осуществления ими приносящей доход деятельности (абз. 2 п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).
Таким образом, договорное обязательство между предпринимателем и субъектом публичного сектора экономики является видом предпринимательского обязательства, отличающегося по признаку субъектного состава и имеющим особенности порядка заключения, содержания, исполнения и ответственности, обеспечивающими публичный интерес.
Место предпринимательских обязательств субъектов публичного сектора экономики в системе законодательства. Хотя каждое из перечисленных выше обязательств подробно регулируется специальным законодательством, отсутствие системного подхода приводит к ряду правоприменительных проблем.
В частности, тесная связь данных обязательств с бюджетным процессом приводит к определенным проблемам правоприменения, связанным с трудностями определения норм права, которые применимы к их регулированию. Одной из распространенных проблем становится применение к ним правил о зачете встречных требований.
В практике достаточно распространенным является мнение о недопустимости зачета встречных требований в деятельности бюджетных организаций[60]. При этом приводятся различные аргументы. Нередко утверждается, что соглашения между предпринимателями и органами власти о зачете встречных требований противоречат правилам ст. 6 и 218 БК РФ, которые допускают возможность проведения зачетов только в случае излишней уплаты платежей в бюджет и предполагают исполнение бюджетов исключительно в денежной форме. Однако подобное утверждение отклоняется судебной практикой, что видно на примере постановления Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2011 по делу № А23-2439/10Г-17-109, поскольку «предусмотренный нормами бюджетного законодательства порядок учета доходов, в том числе в качестве поступлений от арендной платы, не изменяет закрепленный Гражданским кодексом Российской Федерации объем прав участников арендной сделки, регулируемых главой 34 Гражданского кодекса Российской Федерации». То есть происходит попытка рассматривать нормы бюджетного законодательства как специальные по отношению к нормам гражданского законодательства и применять их к регулированию гражданских правоотношений.
Другая ошибочная интерпретация основывается на том, что Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательствомРоссийской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» отменена ст. 235 БК РФ «Финансирование расходов путем зачета денежных средств», поэтому зачет для бюджетных, а затем и казенных учреждений, в том числе органов государственной власти и местного самоуправления, запрещен. В этом случае суды также разъясняют неправильное определение правовой природы отношений.
Показателен следующий аргумент Третьего арбитражного апелляционного суда, изложенный в постановлении от 04.02.2009 № А33-14367/2008-03АП-3919/2008 по делу № А33-14367/2008, в отношении указанного Федерального закона: «анализ Пояснительной записки…, составленной Правительством Российской Федерации при рассмотрении закона, позволяет сделать вывод о том, что отмена статьи 235 Бюджетного кодекса Российской Федерации не означает введение запрета законодателем на проведение зачета, в том числе, между администрацией (бюджетным учреждением) и ее контрагентом (обществом) в рамках гражданско-правовых отношений, поскольку данные отношения урегулированы нормами Гражданского кодекса Российской Федерации».
Таким образом, исходя из вышеизложенного, целесообразно закрепить общие особенности договоров в отношении государственного и муниципального имущества непосредственно в ГК РФ как в основном нормативном правовом акте, регулирующем обязательственные отношения. Например, это касается последствий нарушения при заключении таких договоров установленных процедур (пороки сложного юридического состава) должны быть закреплены в гл. 28 ГК РФ; распространения на указанные договоры для представителя публично-правового образования положений о безвиновной ответственности за нарушение обязательства – в ст. 401 ГК РФ; размеров и форм неустойки (подобно тому, как это удачно сделано в Хозяйственном кодексе Украины) – в гл. 22 ГК РФ. Уместным будет и указание на обязательное проведение для большинства из таких договоров оценки (ГК РФ содержит требование об оценке, например, наследственного имущества при принятии наследства, поэтому норма об обязательности оценки не должна рассматриваться как чуждая духу гражданского законодательства).
Закрепление в нормах ГК РФ особенностей исследуемых договоров позволит: предотвратить коллизии между ГК РФ и специальными законами (о концессионных соглашениях, о государственных закупках и т. д.), поскольку соответствующие нормы будут более упорядоченными, что соответствует системному подходу к праву; решить проблемы о применимых нормах для договоров в отношении государственного и муниципального имущества, содержащих элементы различных из урегулированных специальным законодательством договоров (например, договор мены государственного или муниципального имущества, заключаемый с частным лицом, может одновременно рассматриваться как приватизация и как закупка); обеспечить эффективное исполнение своих функций публично-правовыми образованиями и органами власти.
Предпринимательское обязательство субъекта публичного сектора экономики – особый вид предпринимательского обязательства, а именно договорное обязательство между предпринимателем и субъектом публичного сектора экономики и является видом предпринимательского обязательства, обладающим особенностями порядка заключения, содержания, исполнения и ответственности, обеспечивающими публичный интерес.
1.3. Правовые и экономические основы предпринимательских обязательств субъектов публичного сектора экономики
Правовые формы государственного регулирования экономики.
Современная рыночная экономика не может существовать без государственного регулирования. По справедливому замечанию лауреата Нобелевской премии по экономике, американского экономиста русского происхождения В. В. Леонтьева, рынок и государственное регулирование должны сочетаться в экономике так же, как ветер, наполняющий парус, и руль, определяющий курс судна[61]. Необходимость государственного регулирования экономики и ее ядра – предпринимательской деятельности – не раз подчеркивалась в юридической литературе[62]. Такое внимание к этому вопросу со стороны именно юриспруденции не случайно. Именно через право государство упорядочивает экономическую систему, правовые средства обеспечивают реализацию поставленных экономических задач, а вопрос о целесообразности, пределах, формах государственного регулирования экономики отражается в построении системы права и системы законодательства.
60
См., например: Сивец С. В. Вопрос-ответ // Бюджетный учет. 2010. № 5. С. 66.
61
Леонтьев В. В. Корабль государства, руль и парус / Избр. произведения: в 3-х т. М., 2006. Т. 3. С. 368–370.
62
См., например: Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: Правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005; Шишкин С. Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М.: Инфотропик Медиа, 2011.