Страница 7 из 18
2. Как уже было показано выше, в системе гражданско-правовых обязательств в зависимости от деятельности участвующих в них субъектов четко выделяются потребительские договоры и предпринимательские договоры. При этом сам по себе факт существования такой категории договоров, как предпринимательские, и важнейший критерий их обособления – наличие предпринимателя хотя бы в качестве одного из субъектов – признает большинство специалистов.
Юридически лица, которых мы называем субъектами публичного сектора экономики, могут быть объединены по критерию основанности на государственной или муниципальной форме собственности.
Конституция РФ и ГК РФ закрепили равенство форм собственности. В современной цивилистике существует мнение, согласно которому дифференциация форм собственности основана на единственном критерии – критерии субъекта права собственности[49]. Однако следует согласиться с тем, что «признание и защита равным образом всех форм собственности отнюдь не означают, что содержание государственной и муниципальной собственности должно строиться по модели содержания частной собственности»[50]. Так, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования являются особыми субъектами гражданского права, их правовой статус влияет и на соответствующие формы собственности.
В юридической науке предлагаются различные векторы развития гражданско-правового регулирования в связи с признанием и равной защитой различных форм собственности. Так, сторонниками сохранения и усиления частноправовой природы гражданского законодательства часто обосновывается необходимость расширения свободы договора, в том числе для субъектов, которых мы относим к публичному сектору экономики. «Высокая степень императивности гражданско-правового регулирования экономической деятельности, – пишет А. С. Комаров, – создает серьезное препятствие для развития экономических отношений в условиях рыночного хозяйства, естественной правовой средой для которых являются признание автономии воли и свобода договора участвующих в хозяйственном обороте субъектов права независимо от форм собственности»[51]. Иными словами, исходя из равенства форм собственности, данный автор предлагает повысить степень свободы договора для всех участников оборота, в том числе для основанных на публичной собственности.
В то же время в действующих нормах права находит свое отражение иной подход: особенности правового режима имущества могут зависеть от его принадлежности к форме собственности. Так, законодатель в п. 3 ст. 212 ГК РФ установил, что законом могут определяться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, в собственности какого из субъектов гражданского права (физических лиц, юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований) оно находится. Наиболее популярным способом возникновения и прекращения права собственности, а также распоряжения имуществом является договор, что делает актуальным для законодателя, прежде всего, определение особенностей договоров в отношении государственного и муниципального имущества.
Зарубежным странам известны примеры единого регулирования всех или нескольких видов обязательственных отношений между предпринимателями и субъектами публичного сектора экономики. Примером закрепления нормы об общем требовании к содержанию любых договоров в отношении государственного или муниципального имущества, может служить Хозяйственный кодексе Украины 2003 г., устанавливающий единые правила об ответственности за нарушение таких обязательств. В соответствии с п. 2 ст. 231 названного Кодекса «в случае если нарушено хозяйственное обязательство, в котором хотя бы одна сторона является субъектом хозяйствования, относящимся к государственному сектору экономики, либо нарушение связано с исполнением государственного контракта, либо выполнение обязательства финансируется за счет средств государственного бюджета Украины или за счет государственного кредита, к нарушителю обязательства применяются штрафные санкции в размерах, прямо установленных данным Кодексом». При этом судебная практика Высшего Хозяйственного Суда Украины исходит из императивности данной нормы, не позволяя уменьшать размеры санкций[52].
Систематизация норм о договорных обязательствах между субъектами публичного сектора экономики и предпринимателями может достигать уровня консолидации или кодификации. Так, в Испании в 2011 г. принят новый Закон о договорах публичного сектора (Ley de Contratos del Sector Público)[53], регулирующий помимо публичных закупок иные договоры, связанные с бюджетными тратами и приобретением или передачей во временное пользование государственного или муниципального имущества. По нашему мнению, вряд ли удачным можно считать произведенное упомянутым Законом исключение регулируемых им договоров из полноценного регулирования, как Гражданским, так и Торговым кодексами Испании. Статья 18 этого Закона предполагает, что на его основании могут заключаться как частноправовые, так и административные договоры, в зависимости от того, является ли стороной орган публичной власти или иной субъект публичного сектора экономики, при этом, независимо от такого деления, Закон отсылает регулирование любых договоров к нормам ГК Испании (правила о недействительности, ст. 37 Закона) или Торгового кодекса Испании (правила о контроле деятельности подрядчика, ст. 76 Закона). Чешский юрист К. Марек отмечает, что при принятии нового чешского законодательства о публичных закупках и концессионных соглашениях обсуждалась возможность их объединения в один акт, которая, к сожалению, не была реализована[54].
Для договоров, в которых субъекты публичного сектора экономики действуют от имени государственных и муниципальных образований, дискуссионным является вопрос о выделении так называемых административных договоров.
В юридической литературе встречается мнение о том, что вышеуказанные договоры должны быть изъяты из предмета гражданского права и их следует считать административно-правовыми[55]. Понимание любого договора, заключенного от имени органа публичной власти, в качестве административного договора исторически сложилось во Франции, т. е. к таким договорам не применяются нормы Гражданского кодекса страны, и споры в отношении этих договоров рассматриваются административными судами[56].
В российской науке достаточно устойчиво мнение о том, что существует принципиальная целесообразность сохранения регулирования публичной собственности гражданским законодательством[57].
Отметим, что и специалистами по административному праву неоднократно отмечалась нежелательность широкой трактовки понятия административного договора. При выяснении правовой природы договоров органов государственного управления следует исходить не столько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели, считают А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно-правовую природу[58]. А. Ф. Ноздрачев предпочитает использовать термин «административные соглашения», отмечая, что «разного рода договоры с участием органов исполнительной власти (невзирая на их конкретные названия) хотя и классифицируются специалистами в области административного права как административные, управленческие, но фактически лежат в гражданско-правовой или шире – в частноправовой сфере»[59]. Иными словами, необоснованное включение договоров, регулируемых частным правом, в число административных не только не соответствует действующему законодательству, но и размывает категорию административного договора настолько, что затрудняет исследование собственно административных договоров – договоров между субъектами властной деятельности по поводу такой деятельности.
49
См., например: Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М., 2010. С. 222.
50
Андреев В. К. Предпринимательское законодательство России. С. 51.
51
Комаров А. С. Гражданский кодекс России как источник частного права // Развитие основных идей Гражданского кодекса России в современном законодательстве и судебной практике: Сб. статей, посвященный 70-летию С. А. Хох-лова / Отв. ред. С. С. Алексеев. М.: Статут, 2011. С. 128.
52
См. Постановление Высшего Хозяйственного Суда Украины от 27.01.2007 № 45/377. Режим доступа: http://vgsu.arbitr.gov.ua/docs/28_1505253.html (дата обращения 24.09.2013).
53
Boletín Oficial del Estado, núm. 276 de 16 de noviembre de 2011, páginas 117729 a 117914. Mode of access: http://www.boe.es/buscar/doc. php?id=BOE-A-2011-17887 (дата обращения 23.09.2013)
54
Obchodní závazkové vztahy; Zadávání vefejných zakázek (obecné i v resortu MO). Vybrané problémy obchodního práva: učební pomůcka / K. Marek, L. Skoruša. Brno: Univerzita obrany, 2008. S. 25.
55
См., например: Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 113.
56
Droit administratif / Dupuis G., Guédon M.-J., Chrétien P. 12. éd. Paris: Sirey, 2011. P. 442, 443, 446–448.
57
См., напр.: Андреев В. К. Право государственной собственности в России: Учеб. пособие. М.: Дело, 2004. С. 161.
58
Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 83–89.
59
Ноздрачев А. Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении) // Законодательство и экономика. 2012. № 9. С. 6, 7.