Страница 6 из 18
Уже в этом перечне примеров предпринимательских обязательств, непоименованных в ГК РФ, но названных в специальных законах, видно, что значительная их доля предполагает государственное участие. Это вытекает из двух объективных экономико-правовых закономерностей: во-первых, государство играет в современном обществе ведущую роль в распределении материальных и духовных благ[47]; во-вторых, во всех юридически значимых действиях государственных органов, государственных учреждений и предприятий «ясно и бесспорно просматривается государственный, публичный интерес»[48]. Если согласиться с точкой зрения В. М. Сырых о том, что такие закономерности свойственны любому правопорядку, то из этого следует, что публичный интерес, являясь объективным, должен стать правовым, т. е. он требует своего закрепления и защиты на уровне права. Действительно, любое общество заинтересовано в том, чтобы, например, при осуществлении государственных и муниципальных закупок, при сдаче в аренду или приватизации государственного или муниципального имущества, при осуществлении масштабных инвестиционных проектов с государственным участием право обеспечивало прозрачность таких отношений, возможности противодействия коррупции и целевого использования государственного или муниципального имущества. Далее будут рассмотрены правовые механизмы, существующие в российском и зарубежном праве и позволяющие обеспечить в таких случаях публичный интерес.
1.2. Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики: понятие и особенности
Понятие предпринимательского обязательства субъекта публичного сектора экономики. Гражданское законодательство содержит множество норм о договорах: заключаемых в отношении государственного и муниципального имущества: концессионные соглашения, государственные и муниципальные контракты, договор о передаче прав владения и пользования государственным и муниципальным имуществом и др.; сторонами которых становятся юридические лица с государственным или муниципальным участием, например, договоры о закупках товаров, работ, услуг такими лицами; между органами власти и предпринимателями об организации их деятельности: договор о развитии застроенной территории, специальный инвестиционный контракт и др.
При этом зачастую перечисленные договоры регулируются, прежде всего, нормами специального законодательства и лишь субсидиарно – нормами ГК РФ о соответствующих типах и видах договоров, что, однако, не следует прямо из норм ГК РФ. Следует отметить, что степень урегулированности особенностей таких договоров различна: законодатель определяет для одних договоров специфику порядка заключения, для других – содержания и т. д. Неравномерность правового регулирования усложняет процесс правоприменения прежде всего при рассмотрении судами споров. Кроме того, в законодательстве и судебной практике, как правило, открытым остается вопрос о том, какие общие нормы ГК РФ о договорах, сделках, обязательствах применимы к данным договорам.
Все эти договорные обязательства объединяет тот факт, что одной стороной в них является предприниматель, а другой – лицо, относящееся к субъектам публичного сектора экономики (о системе таких субъектов см. параграф 1.3. настоящей работы).
К договорам, заключаемым между субъектами публичного сектора экономики и предпринимателями, особенности которых определены законом, относятся, например: (1) концессионные соглашения; (2) государственные и муниципальные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; (3) гражданско-правовые договоры, заключаемые в результате закупок бюджетными учреждениями, унитарными предприятиями; (4) договоры о закупках товаров, работ, услуг автономными учреждениями, хозяйственными обществами с государственным или муниципальным участием; (5) договоры о приватизации; (6) договоры об отчуждении недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства; (7) соглашения о разделе продукции; (8) соглашения о государственно-частном партнерстве; (9) договоры о развитии застроенной территори; (10) специальные инвестиционные контракты; (11) договоры аренды государственного или муниципального имущества; (12) договоры безвозмездного пользования государственным или муниципальным имуществом; (13) договоры о размещении нестационарных торговых объектов на государственном или муниципальном земельном участке.
Несмотря на регулирование указанных договоров различными нормативными правовыми актами, их особенности схожи и могут быть сгруппированы следующим образом:
1) по порядку заключения для всех вышеперечисленных договоров требуется особый порядок заключения, например, по умолчанию торги или иные конкурентные процедуры (запрос котировок, запрос предложений, публичное предложение), либо иным образом усложненный порядок выбора контрагента (необходимость отнесения контрагента к субъектам малого предпринимательства или социально ориентированным некоммерческим организациям). Во многих случаях для возникновения обязательства требуется сложный юридический состав и его нарушение (например, нарушение процедуры торгов или несоответствие требованиям) влечет прекращение договорных отношений;
2) по субъектному составу выделяется ряд договоров, стороной которых непосредственно называется публично-правое образование, либо закон содержит специальное указание на то, что сделка совершается от имени публично-правового образования (государственные и муниципальные контракты, концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, специальные инвестиционные контракты, договоры об отчуждении имущества субъектам малого и среднего предпринимательства, приватизационные договоры, договоры аренды и ссуды государственного и муниципального имущества, не закрепленного за учреждениями или унитарными предприятиями). В таком случае эти обязательства подпадают под определение контрактных отношений, которое дается в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной его распоряжением от 30.06.2010 № 1101-р. Под контрактными отношениями в данном документе понимаются имущественные отношения с участием публично-правовых образований, не основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой;
3) данные договоры совершаются во исполнение программных документов (в том числе программ социально-экономического развития территорий) или в целях реализации определенных нормативно функций и задач публично-правовых образований;
4) для заключения ряда вышеуказанных договоров требуется обязательное проведение оценки (ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»);
5) сведения о большинстве из них не могут составлять коммерческую тайну (ст. 5 Федерального закона от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»).
Вопрос о том, должны ли дополнительно к существующим общим положениям о договорах, сделках и обязательствах и урегулированным (поименованным) в ГК РФ типам (видам) гражданско-правовых договоров устанавливаться правила при участии в них субъектов публичного сектора экономики, следует оценить с позиции соответствия общим началам гражданско-правового регулирования, построенного на основе принципа равенства участников гражданского оборота.
Действительно, на первый взгляд может показаться, что нормам гражданского права имманентно присуще их равное применение, независимо от того, кто является субъектом урегулированных отношений. Однако при изучении действующего законодательства, точек зрения ученых-цивилистов и других смежных наук, а также судебной практики можно сделать противоположный вывод.
1. Прежде всего законодатель в нормах ГК РФ в ряде случаев предусматривает особенности совершения конкретных сделок в зависимости от участия в них публично-правовых образований (которые, например, не могут отказаться от приобретения выморочного имущества – ст. 1152 ГК РФ), либо «организаций, основанных на государственной и муниципальной форме собственности» (такой формулировкой законодатель ужесточает требования к доверенности – п. 5 ст. 185 ГК РФ).
47
Сырых В. М. Материалистическая теория права. Избранное. М.: РАП, 2011. С. 727.
48
Там же. С. 1021.