Страница 15 из 18
Государственно-частное партнерство как экономическая форма взаимодействия частного и публичного секторов экономики и его правовые формы. Непосредственное активное участие государства в экономике в форме государственного предпринимательства зачастую критикуется прежде всего за потенциально меньшую эффективность[129]. Действительно, публичный сектор, хотя и свойствен любой экономической системе, однако, в то же время он как проводник государственной экономической политики не просто вынужден, а обязан взаимодействовать с частным сектором, оказывая на последний необходимое воздействие, прежде всего, путем стимулирования к определенным направлениям или методам действия. Частный сектор, как более эффективный, в свою очередь, при взаимодействии с публичным стимулирует его большую результативность, а также модернизацию. Для описания взаимодействия субъектов частного и публичного секторов экономики используется термин «государственно-частное партнерство», выявление экономического и юридического содержания которого необходимо для того, чтобы надлежащим образом обеспечить это взаимодействие.
Государственно-частное партнерство понимается двояко: во-первых, как «система отношений государства и бизнеса»; во-вторых, как «конкретные проекты», реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности»[130]. В данном случае авторы-экономисты предлагают важное для юридической науки определение, согласно которому «государственно-частное партнерство – юридически закрепленная форма взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности», при этом примерами юридических форм взаимодействия называются «закон, контракт (договор, соглашение), устав компании и пр.»[131].
Таким образом, государственно-частное партнерство как экономическое явление требует обязательной юридической формы.
Несмотря на затянувшуюся подготовку соответствующего законопроекта, в России появился специальный закон, регулирующий государственно-частное партнерство[132]: Закон о ГЧ.
Представленный еще в июне 2012 г. Минэкономразвития России проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве»[133] (далее – законопроект) предполагал введение следующего легального определения: «государственно-частное партнерство – долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов». Данная дефиниция не содержит правовых характеристик государственно-частного партнерства, определяя его через понятие сотрудничества.
По аналогичному пути ранее пошла А. В. Белицкая, сформулировав наиболее полное научное определение государственно-частного партнерства как юридически оформленного на определенный срок, основанного «на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничества публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач», осуществляемого «путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля»[134]. Однако логика данного автора и разработчиков упомянутого законопроекта разнится при характеристике государственно-частного партнерства через более общие понятия. Так, А. В. Белицкая пишет, что государственно-частное партнерство «в каждом отдельном случае представляет собой инвестиционный проект»[135], а в законопроекте понятие проекта государственно-частного партнерства являлось самостоятельным. Кроме того, законопроект отделяет указанные понятия от термина «соглашение о государственно-частном партнерстве».
В статье 3 Закона о ГЧП формулировка несколько иная: «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство (выделено авт. – А. К.) – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».
Понятие «сотрудничество», используемое Законе о ГЧП, хотя и известно нормативным правовым актам, но также не имеет легального определения. Так, из содержания ст. 750 ГК РФ следует, что сотрудничество проявляется в обязанности сторон принимать меры по устранению препятствий к исполнению договора, то есть оказывать содействие друг другу в исполнении договора. Действительно, сотрудничество со всей очевидностью связано с действиями, однако, такие действия являются результатом наличия прав или обязанностей по их совершению. В словаре «партнерство» определяется как синоним сотрудничества и как форма взаимоотношений сторон[136]. Последний момент, как представляется, проявляет свет на природу партнёрства.
Партнерство представляет собой фактически существующее отношение сторон. А. В. Белицкая справедливо отмечает, что государственно-частное партнерство должно осуществлять на основе юридически закрепленных договоренностей сторон[137]. Праву общественные отношения, возникающие на основании различных фактов, в том числе договоренностей сторон, известны как правоотношения. В свою очередь правоотношения, возникшие на основании договора сторон, содержанием которых являются взаимные права и обязанности, именуются обязательствами.
Как обязательство, возникшее из соглашения сторон, государственно-частное партнерство должно быть отнесено к категории договорных обязательств.
Юридически отношения по государственно-частному (публично-частному) партнерству – это предпринимательские обязательства, а легальное закрепление данного факта может помочь защите публичных и частных интересов при исполнении таких обязательств.
Отметим, что государственно-частное партнерство как комплексное явление имеет не только юридические и экономические аспекты, но также и общесоциальные основы, в частности, для него необходимо доверие[138].
В любом случае, следует отметить, что сфера регулирования Закона о ГЧП существенным образом сужена, поскольку не охватывает такие признанные российским правом формы государственно-частного партнерства, как концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции, а также договоры о развитии застроенной территории, специальные инвестиционные контракты.
При этом из вышеназванные форм лишь концессионные соглашения прямо исключены из сферы регулирования Закона о ГЧП (ст. 2).
Представляется, таким образом, что понятие государственно-частного партнерства является экономическим, его легальное определение охватывает лишь некоторые формы государственно-частного партнерства в связи с необходимостью их урегулирования. В целом же государственно-частное партнерство в рамках правовой системы обеспечивается таким институтом (правовым средством), как обязательство.
129
Ясин Е. Г. Государство и экономика на этапе модернизации // Модернизация России: Доклады. Кн. 1. С. 418.
130
Государственно-частное партнерство: Теория и практика / Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. и др. М.: ГУ ВШЭ, 2010. С. 12.
131
Там же. С. 18.
132
Термин «государственно-частное партнерство» в настоящее время является наиболее устоявшимся, что, однако, не отрицает того факта, что термин «публично-частное партнерство» является более корректным по отношению к участию в таких отношениях органов местного самоуправления от имени муниципальных образований.
133
Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» (разработчик проекта акта: Минэкономразвития России). Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/ doc20120622_015 (дата обращения – 12.02.2013).
134
Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. С. 54.
135
Там же. С. 42.
136
См., например: Кузнецов С. А. Современный толковый словарь русского языка. М., 2008.
137
Белицкая А. В. Указ. соч. С. 42.
138
Ясин Е. Г. Структура российской экономики и структурная политика // Модернизация России: Доклады. Кн. 1. С. 193.