Страница 14 из 18
В экономической науке существуют различные подходы к секторному анализу национальной экономики[121]:
Для юридических целей наиболее важным представляется тот подход, который экономистами называется правовым, однако здесь необходимо учесть следующее. Сектор экономики – это элемент структуры национальной экономики, но и сама национальная экономика экономистами определятся по-разному, для правового подхода к секторному анализу национальной экономики наиболее удобно использовать определение национальной экономики «в правовом плане» как совокупности организаций, имеющих статус юридического лица[122].
Таким образом, исследуемые понятия не определены должным образом ни в законодательстве, ни в доктрине. Поскольку они являются по своей природе экономическими понятиями, рассмотрим возможность применения их определений, данных экономистами, для толкования и совершенствования норм права.
В Российской Федерации муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наряду с государственной. Поэтому муниципальный сектор экономики также отделен от государственного. Именно в муниципальном секторе, а не в государственном находится подавляющее большинство организаций жилищно-коммунального хозяйства, начального и среднего образования. Однако по своему составу данные секторы более схожи, чем частный сектор, основанный на частной собственности. В связи с этим логичным представлялось бы использование термина «публичный сектор» для их общего обозначения. В англоязычной литературе именно в таком значении используется термин public sector, например, нобелевским лауреатом Дж. Стиглицем[123]. Однако российские экономисты данный термин переосмыслили, включив в состав его субъектов не только государство и муниципальные образования и созданные ими лица, но также и общественные организации[124]. Перевод термина «публичный», в свою очередь, привел к тому, что такой сектор стал именоваться общественным, несмотря на то, что он основывается преимущественно на государственной собственности[125]. Тем не менее, в мировой экономической науке деятельность общественных организаций как раз противопоставляется частному и публичному (государственному и муниципальному) сектору и включается в понятие «третий сектор»[126]. Следовательно, понятие «публичный сектор» не должно включать в себя общественный («третий») сектор.
Итак, для юридического определения сектора экономики необходимо исходить из того, что он должен представлять собой совокупность определенных субъектов права, а наиболее важным критерием является форма собственности, на которой основан соответствующий субъект права.
Следовательно, государственный и муниципальный секторы экономики должны определяться через перечень субъектов, основанных, соответственно, на государственной и муниципальной собственности.
Процитированные выше экономические определения государственного сектора и приведенные легально закрепленные перечни субъектов (организаций) государственного сектора не содержат ответа на вопрос: можно ли отнести к государственному (и муниципальному сектору) юридические лица, основанные на праве частной собственности? Полагаем, что в большинстве случаев к таким субъектам государственного и муниципального секторов относятся хозяйственные общества с государственным или муниципальным участием.
Кроме того, представляется, что понятие публичного сектора является по своему содержанию более широким, чем понятия государственного и муниципального секторов.
Так, например, акционерное общество, в котором 20 % акций принадлежит Российской Федерации, 10 % – субъекту РФ и 20 % – муниципальному образованию (либо соответственно контролируемым ими физическим и юридическим лицам), а остальные 50 % – частным лицам, не будет относиться ни к государственному, ни к муниципальному сектору экономики, поскольку ни государственные, ни муниципальные образования, не могут по отдельности оказывать решающего воздействия на такое акционерное общество. Однако такое общество будет являться субъектом публичного сектора экономики.
Таким образом, можно сформулировать следующие определения.
Государственный сектор экономики – совокупность обладающих правами юридических лиц органов государственной власти, государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, государственных корпораций, а также хозяйственных обществ, доля Российской Федерации или субъекта РФ, в уставном капитале которых превышает 50 % или составляет величину, которая обеспечивает Российской Федерации или субъекту РФ возможность решающего влияния на их действия (субъектов государственного сектора экономики).
Муниципальный сектор экономики – совокупность обладающих правами юридических лиц органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, а также хозяйственных обществ, доля муниципального образования в уставном капитале которых превышает пятьдесят процентов или составляет величину, которая обеспечивает муниципальному образованию возможность решающего влияния на их действия (субъектов муниципального сектора экономики).
Публичный сектор экономики – совокупность обладающих правами юридических лиц органов государственной власти органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций, а также хозяйственных обществ, совокупная доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в уставном капитале которых превышает 50 % или составляет величину, которая обеспечивает Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию возможность решающего влияния на их действия (субъектов публичного сектора экономики).
В структуре публичного сектора особо должен выделяться бюджетный сектор.
Бюджетный сектор – часть публичного сектора, представляющая собой совокупность получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 5 БК РФ и бюджетных учреждений.
Следует согласиться с С. Н. Шишкиным, что «группировка направлений (сфер) государственного регулирования экономики в секторы необходима для выявления общих подходов, определения тенденций и предпочтительных форм их государственного регулирования», однако представляется спорным утверждение указанного автора о том, что для целей определения направлений государственного регулирования экономики не подходит выделение в ней государственного сектора[127].
Нормативное закрепление предлагаемых определений позволит упорядочить регулирование экономики на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Остается открытым вопрос о том, в каком именно правовом акте должны быть закреплены данные понятия. С. Н. Шишкин, анализируя работы ведущих специалистов по предпринимательскому праву, приводит разные предложения по принятию единого закона о государственном регулировании экономики[128]. Безусловно, в таком законе понятия государственного и муниципального секторов экономики были бы наиболее уместны. Из действующих федеральных законов при достаточно большой степени допущения подходит для таких определений БК РФ, а также Федеральные законы от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально – экономического развития Российской Федерации» или от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
121
Гараев М. М. Указ. соч. С. 24.
122
Экономика организаций (предприятий): Учебник / Под ред. В. Я. Горфинкеля, В. А. Швандара. М., 2003. С. 7.
123
См.: Stiglitz J. E. Economics of the public sector. The 3rd ed. Norton, 2000.
124
См.: Деликова Т. Г. Характеристика общественного сектора как фактора развития человеческого потенциала в неоэкономике. Режим доступа: http://www. uecs.ru/makroekonomika/item/1561-2012-09-26-10-58-33 (дата обращения – 09.12.2012).
125
См.: Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. М., 1996. С. 12.
126
Правовые основы функционирования некоммерческого сектора: проблемы, направления совершенствования / Отв. ред. Б. Л. Рудник, Л. И. Якобсон. М., 2009. С. 3.
127
Шишкин С. Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М., 2011. С. 46.
128
Там же.