Страница 7 из 13
Вместе с тем их сосуществование все-таки сопряжено с некоторыми существенными проблемами.
Во-первых, вызывает сомнения тот критерий, который лежит в основе законодательного разграничения двух этих областей. В п.1 ст.4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» к сфере его действия отнесены: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов; водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры; ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути. Что же объединяет все эти столь разнородные виды деятельности?
Критерий назван в ст.3 того же закона: эффективность удовлетворения спроса («удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства…»). Однако данный критерий не носит собственно юридического характера, содержит отсылку к сугубо экономическим категориям, и с правовой точки зрения нет никаких подтверждений того, что он действительно подходит к перечисленным сферам деятельности.
Во-вторых, возникает трудность при переходе из одного режима («монополистического») в другой («конкурентный»). Дело в том, что Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» закреплено следующее положение: «Не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, из состояния естественной монополии, определяемого в соответствии с абзацем вторым части первой статьи 3 настоящего Федерального закона, в состояние конкурентного рынка (п.3 ст.4). Однако механизм такого перехода совершенно не ясен, принимая во внимание то, что перечень этих сфер, как уже отмечалось, императивно установлен тем же законом. Следовательно, они могут перейти на конкурентную основу только в том случае, если будут законодательно исключены из этого списка, и тогда положение о «недопустимости сдерживания» такого перехода лишено всякого нормативного смысла.
В-третьих, серьезным доводом в пользу того, что рассматриваемые два направления правовой политики все-таки конфликтуют между собой, служит позиция Федеральной антимонопольной службы. Так, в феврале 2015 года руководитель ФАС РФ И. Артемьев в ходе «правительственного часа» в Государственной Думе в очередной раз призвал отменить закон о естественных монополиях. По его мнению, этот закон вступает в коллизию с законодательством о конкуренции, порождает неконкурентные решения, затрудняет отстаивание в судах дел о нарушении конкуренции естественными монополиями и др.[35]
Указание на многократные инициативы ФАС РФ по отмене закона о естественных монополиях, не увенчавшиеся успехом, позволяет сделать еще один важный вывод: что профильный орган исполнительной власти не имеет решающего влияния на правовую политику государства в области монополий.
Итак, наиболее явными особенностями правовой политики России в сфере монополий можно считать:
– ее принципиально двойственный характер, что проявляется в наличии двух радикально противоположных подходов к правовому регулированию монополистической деятельности;
– конфликтность во взаимодействии этих двух направлений правовой политики;
– отсутствие специализированного координирующего субъекта, способного их согласовать.
Глава 2
Теоретические проблемы антимонопольного права
2.1. Конституционный запрет монополизации и его отражение в отраслевом законодательстве
Исходными юридическими основаниями всей проводимой в современной России антимонопольной политики выступают статьи 8 и 34 Конституции Российской Федерации. В ч.1 ст.8 в числе основ конституционного строя провозглашаются свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции. Эти два принципа поставлены наравне друг с другом, как взаимодополняющие, и какое-либо противоречие между ними не предполагается.
Однако уже в ст.34 Конституции свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции представлены иначе, а именно – как принципы, находящиеся между собой в некотором смысловом конфликте. Во всяком случае, часть 2 ст.34, где говорится о недопустимости монополизации, построена как исключение (ограничение) по отношению к части 1 той же статьи, посвященной праву граждан свободно использовать свои способности и имущество для осуществления экономической деятельности. Действительно, свободная экономическая деятельность вполне может привести как к конкурентному, так и к монополистическому состоянию рынка. Как полагает, например, А.Е. Гутерман, «свобода предпринимательства без установления законных рамок нормами публично-правового характера, защищающими конкуренцию, ведет к монополизации рынка»[36].
По замечанию О.А. Жидкова, само появление в западных капиталистических странах антимонопольного (антитрестовского) законодательства было обусловлено противоречиями между свободой договора, с одной стороны, и свободой торговли, с другой стороны, причем «государству приходится брать на себя роль амортизатора, с тем чтобы искусственно сбалансировать эти две составные стороны капиталистического предпринимательства»[37].
На происхождение конституционного принципа поддержки конкуренции, которого не было в первоначальных конституционных проектах, проливает свет судья Конституционного суда Российской Федерации Г.А. Гаджиев в своей монографии «Конституционные принципы рыночной экономики»: «Работая в качестве эксперта и участника Конституционного совещания, автор настоящей работы внес предложение включить в состав конституционных принципов в качестве основы экономического строя принцип защиты конкуренции. Это предложение было поддержано как Конституционным совещанием, так и конституционным законодателем»[38].
В части 2 ст.34 Конституции РФ содержатся две относительно самостоятельные идеи – о недопустимости, во-первых, монополизации, а во-вторых, недобросовестной конкуренции. В данной статье мы не будет рассматривать запрет недобросовестной конкуренции. Достаточно констатировать, что, как явно следует из формулировки ч.2 ст.34, речь идет о двух различных явлениях.
С учетом высшей юридической силы положений Конституции и связанного с этим их решающего влияния на содержание действующего антимонопольного законодательства, сосредоточимся на том, как следует понимать конституционную формулировку «недопустимость деятельности, направленной на монополизацию» и тождественна ли она «запрету на монополии».
При этом, разумеется, ключевым вопросом является смысл понятия «монополизация», который в тексте Конституции никак не конкретизирован и которому не уделяется также должного внимания на уровне доктрины конституционного права.
С экономической точки зрения монополизация может быть определена как «социально-экономический процесс становления монополии как хозяйственной структуры, сложного комплекса, элемента институциональной структуры общества»[39]. Юридическое же значение данного термина и соответствующего конституционного принципа требует уточнения на основе норм действующего законодательства.
Как нами уже отмечалось в других работах, действующее российское законодательство о монополиях характеризуется ярко выраженным дуализмом. Оно состоит из двух частей – законодательства о защите конкуренции и законодательства о естественных монополиях, сферы действия которых в значительной своей части пересекаются, но содержательное единства между ними отсутствует. Различное значение в них придается даже базовым понятиям, в том числе самому понятию монополии[40].
35
См.: Руководитель ФАС снова призвал отменить закон о естественных монополиях//Ведомости. 2015. 20 февраля.
36
Гутерман А.Е. Формирование благоприятной конкурентной среды как цель антимонопольного регулирования// Юрист. 2015. № 3. – С. 42.
37
Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях//Избранные труды. М., 2006. – С. 489.
38
Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2004. – С. 206–207.
39
Вишневер Э.В. Монополизация в современных условиях хозяйствования. Автореф. дис… канд. экон. наук. Самара. 2003. – С. 12.
40
См. подробнее: Рыженков А.Я. Понятие монополии в российском законодательстве и правовой доктрине//Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2015. № 2. – С. 10–15; Он же. Состояние правовой политики России в сфере монополистической деятельности//Юрист. 2015. № 11. – С. 19–23.