Страница 6 из 13
Существование такого самостоятельного социально-экономического направления, как монополия, которое к тому же не находится за рамками правового регулирования, а напрямую ему подвержено, позволяет выдвинуть предварительную гипотезу о существовании соответствующего направления правовой политики российского государства.
Это прежде всего подтверждается наличием традиционно выделяемых форм правовой политики, в качестве которых выступают действующие источники права. В данном отношении наиболее весомую роль играют положения Конституции Российской Федерации о поддержке конкуренции как одной из основ конституционного строя (ст.8) и о запрете экономической деятельности, направленной на монополизацию (ч.2 ст.34).
Наличие таких конституционных норм само по себе выступает предпосылкой правовой политики, указывая на то, что правовое регулирование в данной области не носит случайного или эпизодического характера, а опирается на определенные идеи, наделенные высшей юридической силой.
О существовании правовой политики свидетельствует также обширный массив законодательства о монополиях, где выделяются прежде всего Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»[28] и Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[29], а также многочисленные подзаконные акты и богатая правоприменительная практика.
Нормативно-правовое регулирование в рамках правовой политики обычно сопровождается и подкрепляется документами программного характера; так, Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р утвержден план мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики»[30].
Субъектами правовой политики в данной области могут считаться Президент Российской Федерации как носитель полномочий по выработке основных направлений государственной политики, Федеральное Собрание РФ как субъект законотворческой деятельности, Правительство РФ как основной организатор исполнения соответствующих законодательных актов (что вытекает, в частности, из ст.4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также из п.2 ст.2 и других положений Федерального закона «О защите конкуренции»). Важным дополнительным аргументом в пользу существования правовой политики в сфере монополий является наличие в структуре федеральных органов исполнительной власти специального ведомства – Федеральной антимонопольной службы, на которую возложены «функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа)…» (п.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе)[31].
Основные трудности возникают в тот момент, когда мы пытаемся перейти от формальных свойств правовой политики в сфере монополий к ее содержательной характеристике. Обнаруживается, что отсутствуют единые цели правового регулирования в данной области, общие принципы и даже унифицированный понятийный аппарат, поскольку существуют два кардинально расходящихся между собой правовых института, выполняющих совершенно различные функции: с одной стороны, антимонопольное законодательство, с другой, законодательство о естественных монополиях.
Эта ситуация может быть интерпретирована по-разному: либо как отсутствие в данной области какой-либо правовой политики, либо как ее неразвитость (непоследовательность), либо, наконец, как одновременное существование двух вариантов правовой политики. Последнее представляется наиболее вероятным, поскольку в каждом из двух институтов присутствует та внутренняя логика, которая и является отличительным свойством правовой политики.
Антимонопольное законодательство имеет некоторый исторический приоритет в связи с временем своего появления: Закон РСФСР «948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» был принят 22 марта 1991 г.[32] Основная идея данного закона, положившего начало последующему развитию антимонопольного законодательства, состояла в том, что в России необходимо построение рыночной экономики, обязательным условием чего является развитие конкурентных отношений. Это, в свою очередь, требовало если не полного устранения, то существенного ограничения монополистического фактора, значение которого было огромным в связи с тем, что социалистическая модель хозяйствования предполагала государственную монополию на средства производства[33]. «В странах с переходной экономикой и молодым демократическим устройством угрозы свободе экономической деятельности в первую очередь исходят от самой публичной власти, а также от квазигосударственных образований (государственных учреждений, государственных предприятий, подконтрольных государству коммерческих предприятий) и органов местного самоуправления»[34].
В своем современном виде антимонопольное законодательство во главе с новым Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» преследует такие цели, как обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (п.2 ст.1 названного Федерального закона). Принципы правового регулирования в рассматриваемом законе специально не выделены, однако анализ его содержания показывает, что в основном он носит «запретительный» характер и что основным руководящим принципом является запрет лицу, занимающему доминирующее положение на рынке, сдерживать конкуренцию в каких-либо формах (запрет устанавливать и поддерживать монопольно высокую или монопольно низкую цену на товары, изымать товары из обращения, навязывать контрагенту условия договора, запрет на соглашения или согласованные действия, ограничивающие конкуренцию и т. п.).
Законодательство о естественных монополиях складывается в России начиная с 1995 года. Целью Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» объявлено достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий (ст.1). При этом, как вытекает из ст.3 того же закона, естественной монополией является такое состояние рынка, при котором конкуренция отсутствует полностью. Однако в данном случае оно рассматривается не как нарушение законодательства, а как предмет законодательного регулирования и государственного управления, направленного на то, чтобы монополистическая деятельность осуществлялась оптимальным образом.
Таким образом, налицо принципиальный дуализм правовой политики в сфере монополий, причем различие между двумя ее вариантами носят характер непримиримого противоречия. Можно было бы прийти к выводу, что никакой проблемы здесь не существует, так как в действительности речь идет всего лишь о двух совершенно самостоятельных направлениях правовой политики государства, не пересекающихся между собой: с одной стороны, о правовой политике в сфере борьбы с монополиями и защиты конкуренции, с другой, о правовой политике в сфере естественных монополий. Некоторые основания для такого предположения дает п.1 ст.4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», в которой приведен исчерпывающий перечень сфер экономической деятельности, где действуют субъекты естественных монополий. Тем самым столкновение двух направлений правовой политики вроде бы предотвращается.
28
Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.
29
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3434.
30
Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2579-р Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 2. Ст. 110.
31
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе»// Собрании законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3259.
32
Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 16. Ст. 499.
33
См.: Баринов Н.А., Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (вопросы теории и практики). Волгоград, 2001. – С. 9–10.
34
Артемьев И., Сушкевич А. Основания антимонопольной политики государства//Экономическая политика. 2007. № 4. – С. 201–202.