Страница 8 из 13
Что касается антимонопольного законодательства во главе с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[41], то можно признать, что в нем запрет монополизации проводится достаточно последовательно. Однако при этом следует иметь в виду своеобразие того понимания монополии, которое закреплено в этом законе. Дело в том, что с экономической точки зрения под монополией чаще всего подразумевается чье-либо исключительное, господствующее положение на рынке. Но в законодательстве о защите конкуренции это явление называется вовсе не монополией, а «доминирующим положением». При этом в целом доминирование субъекта на рынке не возбраняется. С юридической точки зрения «монополистической деятельностью» являются только крайние формы доминирования.
В этом смысле не совсем корректным представляется вывод Д.А. Петрова о том, что нормы Закона «О защите конкуренции», допускающие деятельность по увеличению доли хозяйствующего субъекта на рынке, тем самым разрешают монополизацию[42].
В общем виде монополистическая деятельность определяется как злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством (п. 10 ст.4 Закона «О защите конкуренции»).
Таким образом, противоправность монополистической деятельности заложена уже в ее легальной дефиниции, и тем самым обеспечивается недопущение монополизации как любой практики, тем или иным образом способствующей возникновению или развитию монополистической деятельности.
В качестве «деятельности, направленной на монополизацию», помимо действий доминирующих на рынке субъектов, рассматривается также принятие органами государственной власти и местного самоуправления таких мер, которые ограничивают конкуренцию на рынках, незаконно ограничивают доступ организаций на рынок, предоставляют необоснованные преимущества и т. п.[43]
Сложнее обстоит дело с законодательством о естественных монополиях. В нем используется совсем иное понимание монополии: под естественной монополией имеется в виду «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров» (ст.3 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях»).
Таким образом, ни о каком запрете монополий здесь речи не идет, более того, они рассматриваются не просто как приемлемое, а даже как необходимое явление. Этот подход, разумеется, не может не вызывать определенных сомнений с точки зрения его соответствия анализируемому конституционному принципу.
Некоторые специалисты в области конституционного права обращают внимание на этот факт; например, Н.М. Лаврова при комментировании ст.34 Конституции РФ, по существу, признает, что наличие естественных монополий не сочетается запрещением монополизации, но считает это исключением из правила: «Естественные монополии являются исключением из общего правила о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию»[44].
Как нам представляется, подобный вывод означал бы только одно: что законодательство о естественных монополиях является неконституционным. Конструкция «исключение из конституционного принципа» лишена смысла. Российская правовая система позволяет в определенных случаях ограничивать конституционные права, однако нет никаких оснований полагать, что существует подобный механизм и в отношении конституционных запретов. Законодательное установление, которое разрешает вести деятельность, запрещенную Конституцией, не подлежало бы применению в силу прямого действия конституционных норм.
Следовательно, необходимо прежде всего установить, противоречит ли допущение естественных монополий конституционному запрету монополизации.
Как вытекает из смысла самого слова, а также из его ранее приведенного экономического определения, монополизация – это не состояние, а процесс. Она предполагает не просто наличие монополий, но их динамику – появление новых монополий, расширение сферы их действия, укрепление их влияния и т. п.
В то же время естественная монополия определяется законом как состояние товарного рынка. Соответственно, нарушением конституционного требования было бы, видимо, не само монополистическое состояние, а деятельность какого-либо субъекта, направленная на установление монополии в том или ином сегменте экономики.
Таким образом, функционирование субъекта естественной монополии на рынке само по себе не является деятельностью, направленной на монополизацию, если только данный субъект не пытается расширить сферу своего влияния и монополизировать другие рынки.
Можно ли считать «деятельностью, направленной на монополизацию» законотворчество государства, благодаря которому существование естественных монополий было легализовано?
Федеральный закон «О естественных монополиях» был принят в 1995 году. В нем содержался исчерпывающий перечень тех сфер, где действуют субъекты естественных монополий:
– транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
– транспортировка газа по трубопроводам;
– железнодорожные перевозки;
– услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;
– услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии;
– услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
– услуги по передаче тепловой энергии;
– услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов;
– водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры[45].
Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» этот перечень был дополнен еще одним пунктом: к сферам естественных монополий были отнесены ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути[46].
Однако, если учесть специфику термина «естественные монополии», по всей вероятности, предполагается, что они не являются результатом целенаправленной деятельности государства, а складываются объективно. Иначе говоря, те сферы, которые отнесены законом к естественным монополиям, не подвергались монополизации, поскольку там уже изначально присутствовала монополия. Отсюда вытекает важный вывод: расширение этого перечня за счет тех сфер, где существует конкуренция, невозможно. Это не означает, впрочем, что исключается дальнейшее дополнение ч.1 ст.4 Закона «О естественных монополиях» путем указания тех областей экономики, где фактически имеют место монополии.
Примером законодательной инициативы, прямо направленной на монополизацию и тем самым противоречащей Конституции Российской Федерации, могут служить предложения депутатов Государственной Думы о введении монополии на выпуск табачной продукции[47], поскольку в настоящее время этот рынок носит конкурентный характер.
Напротив, сокращение числа естественных монополий путем их экономически оправданного перехода в состояние конкурентного рынка прямо предусмотрено законом (ч.3 ст.4 Закона «О естественных монополиях»).
41
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3434.
42
См.: Петров Д.А. Конкурентное право: теория и практика применения/ Под общ ред. В.Ф. Попондопуло. М., 2013. – С. 43.
43
См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2003 года N 45-0 Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»//Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 3.
44
Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. – С. 160.
45
Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.
46
Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 31. Ст. 4321.
47
См.: Малай Е. Госдума предлагает государству монополизировать табачную отрасль//Известия. 2014. 25 марта.