Страница 19 из 21
В литературе уже справедливо отмечалось, что «действующее законодательство очень нечетко формулирует, какие полномочия относятся к ведению органов власти разных типов муниципальных образований. Если с полномочиями городских округов еще более-менее что-то можно понять, то в отношении поселений и районов разобраться трудно. <…> Подобная неразбериха существует и в отношении некоторых других полномочий…»[211].
Другая проблема, тесно связанная с вышеуказанной, состоит в необходимости учета органами публичной власти при принятии и реализации решений, связанных с предоставлением земельных участков и строительством объектов недвижимости, документов территориального планирования (схемы территориального планирования) и документов градостроительного зонировании (правила землепользования и застройки), порядок подготовки, принятия и утверждения которых регламентируется ГсК РФ.
Значение документов территориального планирования заключается в том, что их разработка и утверждение «является средством, позволяющим системно организовать территории городских и сельских поселений, районов, регионов и территории Российской Федерации в целом»[212]. Далее, формализованные посредством принятия документов территориального планирования решения органов государственной власти и местного самоуправления приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после их фиксации в правилах землепользования и застройки[213], являющихся документом градостроительного зонирования.
Документы территориального планирования подразделяются на:
1) документы территориального планирования РФ;
2) документы территориального планирования субъектов РФ;
3) документы территориального планирования муниципальных образований (ч.2 ст.9 ГсК РФ). При этом первоначально предполагалось с целью исключения конфликта публичных интересов, документы территориального планирования муниципальных образований принимать с учетом соответствующих документов субъекта РФ, а те, в свою очередь, – с учетом документов территориального планирования РФ. Однако на практике во многих населенных пунктах такие документы были приняты ранее принятия соответствующих документов субъектом РФ или РФ.
В этой связи в ГсК РФ были внесены изменения, согласно которым документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования РФ, со дня утверждения (ч.3 ст.9 ГсК РФ), что не вызывает возражений с теоретической точки зрения. Однако как быть, если, предположим, орган местного самоуправления, реализуя генеральный план поселения (т. е. с учетом своего документа территориального планирования), сформировал земельный участок под строительство спортивного комплекса, в то время как, согласно принятым позднее на уровне РФ документам, данный земельный участок находится в зоне, где планируется строительство корпуса высшего учебного заведения? По формальным признакам строительство запланированного муниципалитетом объекта не соответствует требованиям закона со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными последствиями.
Аналогичные сложности возникают с отводом земельных участков и строительством объектов недвижимости в разрезе рассмотрения указанных процедур с учетом градостроительного зонирования территорий. Так, по состоянию на середину 2000-х гг. утвержденные правила землепользования и застройки в большинстве российских муниципальных образований отсутствовали, что, в числе прочего, как обоснованно обращается внимание в литературе[214], предопределяло также невозможность правообладателя земельного участка воспользоваться правом самостоятельного выбора вида разрешенного использования участка (абз.2 п.2 ст.7 ЗК РФ)[215].
Но главное то, что указанное оборачивалось для застройщика риском предоставления земельного участка под строительство интересующего его объекта в той территориальной зоне, где впоследствии такой объект быть построен не может.
Таким образом, на практике, на местах сначала длительное непринятие документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а затем поспешное их принятие (без учета уже предоставленных земельных участков, выданных разрешений и т. п.), неоднократное внесение в них изменений, неучет этих документов при предоставлении земельных участков под строительство и пр. приводит к ситуациям, когда объект недвижимости, создаваемый при формальном соблюдении всех необходимых правил и получении необходимых разрешений, впоследствии оказывается возводимым в режиме самовольной постройки.
Так, по одному из дел ООО обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным постановления главы администрации города и об обязании администрации принять решение о продлении срока действия разрешения на строительство кафе. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении заявленных требований отказано.
При этом арбитражными судами установлено, что строительство кафе осуществлено на земельном участке, предоставленном в 2006 г. на основании договора аренды для строительства кафе на срок до мая 2012 г. В 2010 г. администрация выдала ООО разрешение на строительство кафе на срок до декабря 2011 г., однако оспариваемым постановлением администрации данное разрешение на строительство отменено.
Отказывая в удовлетворении заявленных ООО требований, арбитражные суды исходили из того, что в 2008 г. решением городской Думы утверждены Правила землепользования и застройки в городе (далее – Правила). Ст.37 Правил установлен перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования. При этом спорный земельный участок полностью расположен внутри рекреационной зоны, а потому в удовлетворении заявленных ООО требований надлежит отказать[216].
При всей обоснованности выводов арбитражных судов по подобной категории дел само по себе предоставление земельных участков под строительство объектов в определенной зоне, равно как и последующая выдача разрешений на их строительство при наличии утвержденных и действующих к тому моменту правил землепользования и застройки, не предусматривающих строительство объектов такого функционального назначения в данной зоне, вызывает определенные опасения относительно того, что любой субъект может оказаться в подобной ситуации со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными последствиями.
Тем не менее, рассмотренный пример судебной практики (равно как и указанные выше правовые нормы) наглядно демонстрирует претворение в жизнь классического цивилистического принципа приоритета прав на земельный участок перед правами на объект недвижимости. При этом из приведенного примера становится очевидно, что и наличие необходимого разрешения на строительство объекта в случае его строительства на земельном участке, не отведенном для этих целей, не легализует объект недвижимости[217], поскольку в такой ситуации презюмируется, что данное разрешение не могло быть выдано в принципе, и его фактическое наличие может свидетельствовать лишь о незаконности такого разрешения, но не о допущении возведенного на его основании объекта недвижимости в легальный гражданский оборот.
2. Создание объекта без получения на это необходимых разрешений
Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГсК РФ (ч.1. ст.51 ГсК РФ)[218].
211
Шугрина Е. Конституционное право на осуществление местного самоуправления при решении вопросов, связанных с землепользованием и градостроительством // Муниципальная власть. 2011. № 1. – С. 68.
212
Крамкова Т.В. Территориальное и стратегическое планирование: основные проблемы и тенденции развития законодательства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 4. – С. 40–51. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
213
См. об этом подробнее: Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2009. – С. 416.
214
См. об этом подробнее: Бандорин Л.Е. Проблемы выбора вида разрешенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий // Экологическое право. 2011. № 3. – С. 12–18. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
215
Между тем при принятии ГсК РФ, вступившего в силу 30 декабря 2004 г., предполагалось, что документы территориального планирования и градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки) должны быть приняты в обязательном порядке не позднее чем через год после его введения в действие – к 1 января 2006 г. Однако и до настоящего времени эти требования так и не выполнены в полном объеме, при том, что Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст.4148) и Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 191 – ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. Ст.17) установлены последствия непринятия правил землепользования и застройки в виде запрета предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (указанный запрет действует применительно к городу федерального значения Москве и к Московской области с 31 декабря 2014 г. и в других случаях применительно к муниципальным районам с 30 июня 2013 г., к городским поселениям и городским округам с 31 декабря 2013 г., к сельским поселениям с 1 июня 2014 г.). Стоит также отметить, что федеральными законами сроки подготовки рассматриваемых документов неоднократно продлевались и переносились с 1 октября 2010 г. на 1 октября 2012 г., затем 31 декабря 2012 г. и т. д. См. об этом подробнее: Крамкова Т.В. Там же.
216
Решение Арбитражного суда Рязанской области от 17 февраля 2012 г., постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 мая 2012 г., постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 4 декабря 2012 г. по делу № А54-4425/2011. [Электронные ресурсы]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
217
Аналогичный подход выработан в судах общей юрисдикции. См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ 2014 г. по делам, связанным с самовольным строительством // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 6. – С. 33.
218
Согласно ч.4 ст.51 ГсК РФ указанное разрешение по общему правилу выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, хотя довольно пространный перечень исключений из данного правила предусмотрен ч.5 и 6 указанной статьи. В этой связи С.А. Бурмистрова отмечает, что поскольку «в общем объеме выдаваемых разрешений на строительство доля разрешений, выдаваемых органами местного самоуправления, составляет большинство, органы местного самоуправления обладают широкими полномочиями и в сфере выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию». См.: Бурмистрова С.А. Полномочия органов местного самоуправления по вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 31. – С. 86.