Страница 20 из 21
Применительно к выдаче разрешения на строительство объекта недвижимости на передний план выходит та же проблема, что и при отводе земельного участка, – отсутствие должной ясности в вопросе компетенции органов власти, осуществляющих публичные полномочия.
Проблемы возникают и с административными барьерами при оформлении документов, необходимых для получения как первоначального разрешения на осуществление строительства (ч.7 ст.51 ГсК РФ), так и конечного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч.3 ст.55 ГсК РФ). Например, для получения последнего непонятна в принципе необходимость представления, в т. ч., и тех документов, которые уже представлялись для получения первого разрешения, ведь в случае их отсутствия такое разрешение выдано бы попросту не было.
В этой связи требуется как серьезный пересмотр норм действующих ГсК РФ и ЗК РФ, регламентирующих порядок получения земельных участков под строительство, разрешения на такое строительство, итогового разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, так и в целом структуры органов, осуществляющих публичные полномочия в данных сферах.
Первым шагом в данном направлении выглядят внесенные в 2011 г. в ст.51, 55 ГсК РФ изменения, касающиеся того, что некоторые из указанных необходимых документов в случае непредставления их застройщиком самостоятельно запрашиваются соответствующими органами в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы (ч.9.1, 3.2 соответственно). При этом имеется оговорка, что данные документы все равно представляются застройщиками самостоятельно, если они отсутствуют в указанных органах, что нивелирует содержание указанных изменений в принципе.
Несомненным достижением стало создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг[219], через которые, среди прочего, можно подавать заявления о выдаче разрешения на строительство (ст.51 ГсК РФ), о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ст.55 ГсК РФ)[220].
Полагаем, что за такими центрами, работающими по принципу «одного окна», будущее, и именно полноценная работа указанных центров могла бы оптимизировать процедуру сбора необходимых документов и получения необходимых разрешений, следствием чего является устранение излишней бюрократизации, минимизация затрат застройщиков, связанных с рассматриваемым аспектом строительства, а главное – гарантированность отсутствия самовольности создания и (или) изменения объектов недвижимости.
К сожалению, в настоящее время деятельность многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг оставляет желать лучшего, поскольку деятельность различных органов власти по взаимодействию как друг с другом, так и указанными центрами должным образом не урегулирована. Процедура подачи заявлений в такие центры предусмотрена лишь как альтернативный вариант, а структура органов власти, осуществляющих публичные полномочия, в сфере строительства не претерпела каких-либо изменений.
Что касается последних изменений в ЗК РФ, то в качестве положительных моментов можно отметить четкое установление процедуры образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст.11.3 ЗК РФ). Между тем, несмотря на то, что в ЗК РФ закреплена обязанность органов, осуществляющих публичные полномочия, по подготовке необходимых для предоставления земельного участка документов, в этих же нормах прописано, что подготовку таких документов могут обеспечить заинтересованные в предоставлении земельного участка гражданин или юридическое лицо (п. 4 ст.11.10, п.4 ст.39.11 ЗК РФ)[221]. Проще говоря, учитывая ситуацию с формированием земельных участков на местах, если какой-либо субъект хочет получить земельный участок, соответствующие документы по формированию земельного участка и постановке его на кадастровый учет он обычно вынужден подготовить сам. При этом нет никакой гарантии, что именно это лицо выиграет торги по предоставлению земельного участка, равно как и не предусмотрен порядок возмещения расходов такому лицу[222].
Отметим также, что ЗК РФ в действующей редакции не предусматривает возможности подачи заявлений о предоставлении земельного участка через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг[223] (ранее соответствующая возможность была закреплена в ст.31 ЗК РФ[224]), что также не способствует упрощению процедуры оформления прав на земельные участки.
Таким образом, рассмотренные изменения как не снимают остроты проблемы, так и не являются ее решением. Такие выборочные изменения (дополнения) ГсК РФ, ЗК РФ лишь в очередной раз наглядно демонстрируют отсутствие системного подхода законодателя к отношениям, связанным со строительством объектов недвижимости.
3. Создание объекта с нарушением градостроительных и строительных норм и правил
Указанный признак в отличие от первых двух рассмотренных является не столь явным. Более того, до внесения изменений в ст.222 ГК РФ он являлся довольно спорным, поскольку законодатель говорил о «существенных нарушениях», т. е. использовал оценочное понятие. В указанном состояла главная сложность квалификации вновь созданного объекта недвижимости по данному основанию в качестве самовольного.
Так, по одному из дел арбитражный суд, рассматривая иск о признании права собственности на незавершенный строительством объект, указал, что спорный объект является самовольной постройкой, поскольку возведен с существенным нарушением строительных норм и правил. В качестве существенных нарушений было отмечено: отсутствие расчета нагрузок на фундамент; отсутствие сведений о применяемых при устройстве фундамента материалах (арматура, бетон и т. п.); отклонение осей выполненного фундамента от проектной документации и др.»[225].
По другому же делу (по иску граждан к ответчику о признании возведенного последним строения самовольной постройкой и ее сносе) суд, установив, что в соответствии с экспертным заключением противопожарное расстояние в зависимости от степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности между спорным строением и жилым домом, принадлежащим истцам, не соответствует требованиям Технического регламента, не нашел все-таки оснований для удовлетворения заявленного иска, исходя «из того, что при возведении спорных строений существенных нарушений действующих норм и правил не допущено»[226].
Таким образом, параметры такого оценочного понятия, как «существенность» нарушений градостроительных и строительных норм и правил, определяются в судебной практике по-разному.
Выход из рассматриваемой ситуации возможен в виде закрепления на уровне ГК РФ исчерпывающей трактовки понятия «существенные нарушения». Вместе с тем, как обоснованно пишет М.Ф. Лукьяненко, «представляется, что в полной мере разъяснить содержание любого оценочного понятия, закрепив в ГК исчерпывающую его трактовку, не представляется возможным. <…> Это обусловлено тем, что оценочные понятия находятся в постоянной динамике, и эталон оценочного понятия может быть выработан только для конкретного случая и именно тем лицом, которое его применяет»[227].
Видимо, по этой причине, законодатель не стал раскрывать содержание рассматриваемого понятия, а попросту убрал указание на «существенность» допущенных при строительстве объекта нарушений. На первый взгляд, такое изменение можно расценить положительно, поскольку теперь суду не надо выяснять, существенны ли допущенные нарушения, достаточно лишь установить факт наличия таких нарушений. С другой стороны, подобный подход к рассмотрению таких дел иначе, как формальным, не назовешь.
219
См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст.4179.
220
Соответствующие изменения внесены в ГсК РФ в 2012 г. Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 13З-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 31. Ст.4322.
221
Исключение составляет образование земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов: там все-таки это должны сделать уполномоченные органы. Однако насколько такая норма окажется работоспособной, сможет показать только практика ее применения.
222
Обращает на себя внимание и возможность приостановления уполномоченным органом рассмотрения заявления заинтересованного лица об утверждении схемы расположения земельного участка в случае, если на рассмотрении такого органа находится представленная ранее другим лицом схема расположения земельного участка, и местоположение земельных участков, образование которых предусмотрено этими схемами, частично или полностью совпадает (пп.3 п.4 ст.39.11 ЗК РФ). При этом непонятно, когда и кем может быть подано такое заявление, что может привести на практике к многочисленным злоупотреблениям. А если прибавить к этому еще и сроки совершения уполномоченным органом отдельных действий по ходу прохождения процедуры формирования земельного участка (два месяца на рассмотрение заявления об утверждении схемы расположения земельного участка, два месяца на принятие решения о проведении аукциона либо об отказе в его проведении и т. п.), предусмотренные указанной статьей, можно смело прогнозировать отсутствие какой-либо ясности в вопросе получения земельного участка заинтересованным лицом.
223
См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст.4179.
224
Речь идет о заявлении о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
225
Постановление ФАС Уральского округа от 6 июля 2012 г. № Ф09-5666/12 по делу № А76-11123/2011. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
226
Определение Ленинградского областного суда от 13 февраля 2013 г. № 33-543/2013. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
227
Лукьяненко М.Ф. Оценочные понятия гражданского права: разумность, добросовестность, существенность. М.: Статут, 2010. – С. 132.