Страница 18 из 21
2. Выделены следующие признаки недвижимой вещи: прочная связь с землей; пространственная индивидуальность; непотребляемость. Проецируя данные признаки на объекты самовольного строительства, поименованные в ст.222 ГК РФ, автор приходит к выводу об отнесении их именно к группе недвижимых по природе вещей, а точнее – к рукотворной части недвижимости. Тем не менее, объекты самовольного строительства относятся к недвижимости именно по своей природе, представляя собой, по сути, особую разновидность недвижимых вещей, созданных с нарушением закона, правовой режим которых имеет существенные отличия от иных объектов недвижимости.
3. Вновь возведенный объект может быть отнесен к объектам недвижимости, созданным с нарушением требований закона, при наступлении совокупности следующих юридических фактов: а) появление у вновь созданного объекта признаков недвижимой вещи; б) наличие у вновь созданного объекта признаков (признака) самовольной постройки, указанных в п.1 ст222 ГК РФ; в) прекращение (приостановление) строительных работ в отношении созданного объекта, в виду чего объект либо достигает законченную степень своей готовности (здание или сооружение), либо нет (объект незавершенного строительства).
§ 2. Самовольные действия по созданию объекта недвижимости
Во всех развитых правопорядках строительство недвижимости начинается с формирования земельного участка, на котором предполагается возвести такую недвижимость, и оформления соответствующих прав на него. В России, несмотря на то, что основная масса земель свободна от застройки, строительство объектов недвижимости зачастую начинается в обход закона, в отсутствие необходимой разрешительной документации, в первую очередь – отвода земельного участка. Как следствие, такой объект подпадает под признаки самовольной постройки[205].
П.1 ст.222 ГК РФ, содержащий легальное определение самовольной постройки с указанием на ее признаки, позволяет выделить специфику действия по самовольному созданию объекта недвижимости: создание объекта 1) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта; 2) без получения на это необходимых разрешений; 3) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ 2014 г. по делам, связанным с самовольным строительством, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменяя судебные акты нижестоящих судов о сносе объекта, указала, что сами по себе отдельные нарушения, которые могут быть допущены при предоставлении земельного участка для строительства и при возведении постройки, в т. ч. нарушения градостроительных, строительных, иных норм и правил, не являются безусловным основанием для сноса строения, поскольку постройка может быть снесена лишь при наличии со стороны лица, осуществившего ее, нарушений, указанных в ст.222 ГК РФ. Более того, коллегия указала, что по смыслу ст.222 ГК РФ содержащаяся в ней санкция может быть применена, если доказана вина лица в осуществлении самовольной постройки[206].
Вывод Верховного Суда РФ относительно необходимости установления нарушений, перечисленных в п.1 ст.222 ГК РФ, для квалификации вновь возведенного объекта недвижимости в качестве самовольного не вызывает каких-либо возражений, равно как и вывод о необходимости установления вины лица в осуществлении строительства такого объекта. Между тем привязка возможности сноса незаконно построенного объекта недвижимости к наличию в действиях лица вины в ее возведении, мотивированная тем, что возложение обязанности по сносу самовольной постройки представляет собой санкцию за совершенное правонарушение в виде осуществления самовольного строительства, при всей обоснованности данного постулата с точки зрения наличия полного состава правонарушения для привлечения лица к ответственности ведет к серьезным практическим затруднениям и невозможности сноса множества объектов недвижимости, созданных с нарушением закона (или, что то же, – реализации механизма гражданско-правовой санкции, заложенного в ст.222 ГК РФ). Так, лицо, в чьем фактическом владении находится самовольная постройка, зачастую не осуществляло ее строительство, получив такую постройку, например, в порядке перехода владения на нее[207], либо имело основания полагать, что осуществляет строительство в полном соответствии с требованиями закона, а потому какая-либо вина в его действиях отсутствует[208].
Тем не менее, рассмотренная ситуация подтверждает как обоснованность исследования и определения автором правовой природы самовольной постройки, так и выдвинутый ранее тезис о необходимости рассмотрения отдельно незаконных действий лица по созданию объекта недвижимости и самих объектов недвижимости, созданных с нарушением закона.
В этой связи в качестве задачи в настоящем параграфе постановлено определение конкретного содержания указанных выше признаков объекта самовольного строительства, или, что то же, – фактического наполнения действий застройщика для квалификации их именно в качестве самовольных, поскольку от этого напрямую зависит решение вопроса как о законности действий лица, осуществившего строительство, так и о законности возведения вновь созданного объекта недвижимости.
1. Создание объекта на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта
Ст.263 ГК РФ устанавливает, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка[209].
Следовательно, самовольность действий застройщика может выражаться в строительстве объекта недвижимости на не принадлежащем ему земельном участке в отсутствие соответствующего разрешения собственника либо, если речь идет о собственнике либо титульном владельце земельного участка, – в строительстве объекта с нарушением требований о целевом назначении земельного участка или вида его разрешенного использования.
При этом целевое назначение земельных участков прямо определено законом, а разрешенное использование конкретного земельного участка конкретизирует его целевое назначение и должно быть установлено в специальном порядке применительно к конкретной территории, включающей в себя данный земельный участок (зонирование территорий)[210].
При рассмотрении вопроса об оформлении прав на земельный участок под строительство недвижимости необходимо учитывать крайне непростой порядок предоставления таких участков, регламентированный ЗК РФ, который в целом зависит от двух ключевых моментов: в чьей собственности находится предоставляемый земельный участок и каково функциональное назначение возводимого объекта недвижимости. Так, ЗК РФ регламентирует порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т. ч. для целей жилищного строительства.
Анализ правовых норм, регламентирующих порядок формирования и предоставления земельных участков под строительство, и практики их применения в целом позволяет выделить ряд проблем, приводящих, на наш взгляд, к распространению самовольного строительства в столь массовых масштабах.
Первый блок проблем связан с разграничением полномочий органов, осуществляющих публичные полномочия в сфере градостроительства и землепользования.
205
См. об этом подробнее также: Бетхер В.А., Невзгодина Е.Л. Проблемы самовольного строительства в аспекте применения земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Право. 2016. Т. 12, вып. 1.
206
Неучет нижестоящими судами указанных обстоятельств по одному из дел повлек отмену их судебных актов и направление дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции // Определение Верховного Суда РФ от 12 июля 2011 г. № 18-В11-25. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
207
Подробнее вопрос о лице, фактически осуществившем самовольное строительство, и фактическом владельце самовольной постройки в случае их несовпадения будет исследован в следующем параграфе настоящей работы, посвященном юридическим последствиям осуществления самовольных действий по созданию объекта недвижимости.
208
Именно такая ситуация описана в п.10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» (Вестник ВАС РФ. 2011. № 2. – С. 113–114. Далее по тексту – Обзор судебной практики ВАС РФ по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст.222 ГК РФ). Так, предприниматель на основании разрешения, выданного органом, осуществляющим строительный надзор, возвел спорный объект недвижимости на арендованном им земельном участке, находящемся вблизи территории аэродрома, принадлежащего предприятию. Удовлетворяя впоследствии иск предприятия о признании указанного разрешения незаконным и сносе такого объекта, арбитражный суд указал, что предпринимателем были приняты все необходимые действия для получения разрешения на строительство от уполномоченных органов. В связи с этим он мог полагать, что при предоставлении ему земельного участка для строительства объекта уполномоченный орган учел требования действующего законодательства. Однако, поскольку сохранение спорного объекта препятствует нормальной эксплуатации аэродрома, создает помехи при взлете и посадке воздушных судов, т. е. этот объект создан с такими нарушениями градостроительных и строительных норм и правил, которые являются существенными (сохранение этой постройки создает угрозу жизни и здоровью граждан), спорный объект подлежит сносу.
209
Пп.2 п.1 ст.40 Земельного кодекса Российской Федерации также устанавливает, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, т. е. перечень требований к созданию застройщиком объекта недвижимости на принадлежащем ему земельном участке, по сравнению с ГК РФ, расширен путем конкретизации тех правил, которых должен соблюдать застройщик.
210
Так, целевое назначение земель в РФ и, соответственно, земли по их целевому назначению определяются в ст.7 Земельного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст.4147. Далее по тексту – ЗК РФ). Земли, указанные в данной статье, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии утвержденным классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. См.: Приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» //Российская газета. 2014. № 217.