Страница 13 из 27
Российские регионы сформировались как административно-интегрированные сообщества, главными действующими субъектами которых стали региональные органы власти. В связи с этим нам представляется, что административно-интегрированными («административными регионами») следует считать те сообщества, которые формируются в границах юрисдикции административных органов субъектов Федерации. Порядок хозяйственной, политической и прочей деятельности в таких сообществах устанавливается преимущественно одним центром – органами власти субъекта Федерации[38].
Наряду с определенным негативом очевидным позитивным следствием прошедшей регионализации Российской Федерации стало то, что ее субъекты начали развиваться относительно самостоятельно. В условиях становления российского федерализма регионы стали определять темпы и глубину экономических реформ, социальную политику, а также формировать собственную законодательную базу. Но переход к рыночным отношениям несет в себе особенности общероссийских закономерностей, в субъектах Российской Федерации наблюдается существенная специфика, определяемая мезоэкономическими особенностями, общественно-государственным устройством, уровнем правового обеспечения рыночных преобразований и регулирования социально-трудовых отношений, ментальностью общества, национальным колоритом.
2.2. Административно-территориальное устройство Российской Федерации. Особенности российского федерализма
По форме государственного устройства Российская Федерация является федеративным государством, когда компетенция органов государственной власти распределена между государством и территориями и это закрепляется в конституции. В федеративных государствах основой становится баланс территориально-политической децентрализации и государственного единства.
В унитарных государствах едины конституция, система органов управления государственной власти, система права, судебная система и т. д. Во всех странах государство собирает налоги и определяет основы кредитно-денежной политики, оно содержит армию и принимает решения о войне и мире, повсеместно защищает национальные экономические интересы на мировом рынке и т. п. Иными словами, и в федерациях, и в странах с унитарным устройством действует общая, выстроенная по вертикали схема государственного управления. Ни унитарно, ни федеративно устроенные государства не имеют каких-либо преимуществ друг перед другом только по этому признаку. В современном мире государственное устройство не формирует ни качество, ни успешность государственного регулирования, но формирует его модель, схему, механизмы и процедуры[39].
Федеративное устройство государства и устойчивость федерации должны базироваться на наличии интересов в данной форме государственности со стороны ее субъектов и в первую очередь на интересе субъектов в интеграции их хозяйственных комплексов. И таким образом будет развиваться «экономика федеративных отношений». В этой связи необходимо отметить следующие методологические положения.
1. Несмотря на идентичность макроэкономических процессов, наблюдаемых в унитарных и федеративных государствах, социально-экономическая природа формирующих эти типы государственных образований центростремительных сил различна.
2. Образование федеративного государства представляет собой очень сложный, растянутый во времени и специфичный для каждой страны институциональный процесс. Поэтому для Российской Федерации, находящейся на начальной стадии перехода к федеративной модели национальной государственности, вряд ли подойдет опыт европейских стран (например, Германии, насчитывающий порядка 50 лет) в формировании федерации.
3. По мере развития федеративных отношений формируется особая система интересов, носителями которых выступает экономически и политически активное население, а также хозяйствующие субъекты входящих в федерацию регионов. Поэтому данные отношения охватывают не только сферу политики и права, но и экономику.
4. Устойчивой во времени и пространстве, т. е. реальной, федерацией становится только та, где в рамках названной системы интересов и с учетом страновых особенностей, реализованы формирующие экономико-правовую основу федеративных отношений принципы федерализма. Отсюда неустойчивой во времени и пространстве, т. е. формальной, федерацией выступает такое государственное образование, которое возникло вследствие реализации лишь внеэкономических (политических, этнополитических и т. п.) интересов.
Необходимо отметить, что многие специалисты в области макроэкономических исследований, а также регионалисты отказываются признавать специфику экономических основ и механизмов формирования и обеспечения единства экономического пространства в федеративных государствах.
Социально-экономическое и правовое содержание принципов федерализма возможно рассмотреть на примере упрощенной или идеальной модели, которая формируется, как все существующие ныне федерации, «снизу вверх», т. е. вследствие объединения равноправных государств и регионов. Принципы, лежащие в основе формирования такой модели, следующие.
1. Субъекты федерации, в рамках собственных предметов ведения, признаются равноправными сторонами федеративных отношений.
2. Полноправным признается лишь экономически самодостаточный субъект федерации. Необходимость следования данному принципу основывается на невозможности обеспечить цельность федеративного государства в ситуации, когда равноправие его субъектов не подкреплено их экономической равностатусностью[40].
3. При формировании федерации ее субъекты делегируют часть своих полномочий государству. Экономико-правовую основу этой системы отношений обеспечивает принцип равенства прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. За субъектами сохраняются права реализовывать определенный набор (специфический для каждой федерации) государственных полномочий. Они охватывают только те сферы, развитие которых не может или не должна регулировать другая сторона. В итоге возникает двухуровневая (федерация и субъекты федерации) система государственного управления, каждый уровень которой отвечает за собственный сегмент государственной политики, гарантируя этим развитие и сохранение единства экономического, политического и правового пространства страны.
4. Наличие двух уровней государственной собственности. В соответствии с закрепляемыми за федерацией и ее субъектами предметами ведения между ними перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования объектами собственности. Эти права, в рамках принципа субсидиарности, необходимы для решения своего сегмента государственных задач. Данное обстоятельство позволяет говорить о существовании в федерациях специфической, реализуемой на пространственном уровне, формы отношений государственной собственности. Ничего подобного не наблюдается в странах с унитарным устройством, где государственная собственность имеет одноуровневую природу.
5. Экономическая самодостаточность субъектов федерации невозможна вне ее финансового обеспечения. Его гарантирует модель бюджетного федерализма, основу которой формирует двухуровневая система государственных финансов, обеспечивающая соответствие доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Доходная база федерации и ее субъектов формируется в соответствии с закрепленными за сторонами полномочиями. А поскольку ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в полномочия друг друга, они также не обладают правом посягать и на доходы другой стороны федеративных отношений.
Отмеченные выше принципы федерализма универсальны лишь в рамках идеальной модели. В каждой стране в конкретный исторический период они реализуются с различной степенью полноты и в различных моделях (конституционной, традиционной и регламентарной) федераций[41].
38
Паппэ Я. Ш. Олигархи: экономическая хроника, 1992–2000. М.: ГУ ВШЭ, 2000. С. 49.
39
Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. 6-е изд. М.: КД «ЛИБРОКОМ», 2012.
40
По этой причине не способные реализовать данный принцип регионы получают статус автономий, административных территорий и пр.
41
В литературе также выделяется гегемоническая, классическая, американская дуалистическая, монархическая, республиканская, кооперативная, исполнительная, экономическая, бюджетная и иные модели федерализма (Симонян Г. Р. Федерализация политико-властных отношений в демократических государствах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 2. С. 11).