Страница 6 из 36
В связи с этим необходимо отметить, что развитие экологического права шло неравномерно. Быстро формировались институты земельного права, поскольку земля с экономической точки зрения являлась главным средством производства в сельском хозяйстве, а с политической – представляла собой наибольшую проблему землевладения.
К примеру, лесное законодательство развивалось после принятия Декрета «О лесах» (1918 г.), который в дальнейшем был кодифицирован в Лесном кодексе РСФСР 1923 года[10]. Аналогичным образом развивалось и горное законодательство.
Так, после Декрета «О недрах земли» 1920 г. Советом народных комиссаров РСФСР было кодифицировано горное законодательство, которое сыграло исключительную роль в укреплении правовой базы в области использования недр в союзных республиках. В частности, на Украине был принят Горный кодекс в 1928 году. Водное законодательство в отличие от иных отраслей не кодифицировалось до образования СССР, и только в 1928 году в ряде республик были приняты различные виды законодательных актов, например, в Белоруссии был принят Водно-мелиоративный кодекс, в 1929 году в Узбекской и Туркменской республиках были приняты земельно-водные кодексы.
Второй этап развития экологического законодательства начинается с середины 60-х и продолжается до середины 80-х годов. В этот период формируются такие отрасли права, как водное, горное, лесное и фаунистическое.
Третий этап начинается с середины 80-х и заканчивается 90-ми годами. Однако в связи с распадом СССР каждой республике пришлось заново разрабатывать и создавать свое законодательство, учитывая местные экономические и национальные особенности. Эта проблема заслуживает самостоятельного изучения.
Характеризуя период становления земельных, водных, лесных и горных отношений, следует отметить, что, начиная с 1917 по 1926 год, он был интенсивный с точки зрения накопления законодательных актов по регулированию указанных природных объектов. С 20-х по 60-е годы активно развивается союзное законодательство природоресурсного направления. С 60-х по 80-е гг. проводится кодификация союзного и республиканского законодательства, в частности, принимаются законы о земле, о недрах, о водах, о лесах, о животном мире, об атмосферном воздухе. По указанным объектам природы были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, а в союзных республиках были приняты кодексы. В 80–90-е гг. была проведена попытка построить новые общественные отношения в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Для этой цели необходимо было разработать Закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в союзном масштабе и в республиках.
В республиках издавались новые законы об использовании и охране природных ресурсов. В целом, нормативные акты 60-х годов были направлены на организацию комплексного использования и охрану природных объектов и ресурсов природы.
Кроме того, Конституция СССР 1977 года содержала несколько статей, посвященных регулированию права собственности и природопользованию. Так, ст. 11 Конституции СССР закрепляла исключительное право собствен-ности государства на природные объекты и, в первую очередь, на землю, воды, недра и леса. В свою очередь, право государственной собственности сыграло важную роль в становлении и развитии законодательства о природопользовании и охране природы. Вместе с тем, оно не могло являться абсолютной гарантией от нерационального природопользования. Институт права государственной собственности не затрагивал интересы таких природопользователей, как общество, коллектив, личность и т. д. Не было ответственного лица, отвечающего за пользование природными ресурсами.
Отмечая природоохраную деятельность государства, следует назвать статью 18 Конституции СССР, которая закрепляла принципы охраны окружающей среды в качестве одной из основных функций государства. татья 67 Конституции того времени обязывала граждан охранять богатства природы. Указанные положения получали свою реализацию в различных законодательных актах (кодексах: о земле, водах, недрах и т. д.). Конституция СССР имела статьи, посвященные выполнению обязанностей граждан в области рационального использования земли, бережного отношения к ней, повышения ее плодородия (ст. 12, 13). А статья 42 прямо говорила о закреплении права граждан на охрану здоровья. В природоохранном и природо-ресурсном законодательстве это право получает свою реализацию в мероприятиях, проводимых государственными органами по рациональному использованию и охране окружающей среды.
В регулировании отношений природопользования и охраны окружающей среды важная роль принадлежала исполнительным органам. Таковым был Совет министров СССР. Ему принадлежали функции специального управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
В частности, Совет министров СССР разрабатывал и осуществлял комп-лекс мер по рациональному использованию и охране природных ресурсов. Для комплексного контроля за использованием ресурсов и охраной окружающей среды в 1988 году был создан Государственный комитет СССР по охране окружающей среды. В этот период большое внимание уделялось планированию природопользования и охране природы.
Специальные функции в области охраны природы и природопользования имелись у министерств и ведомств. К примеру, Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР обладало функциями управления и контроля над использованием и охраной водных ресурсов. Иначе говоря, сочетание в рамках одного государственного органа функций хозяйственной эксплуатации и контрольных функций приводило к отрицательным последствиям в природе и в экономике страны. При таком контроле на первый план выдвигались интересы «своих» предприятий, учреждений, организаций. Обязательным являлось включение в перспективные и годовые планы всех союзных республик мероприятий экономического и социального развития. Планирование земельных и водных ресурсов было связано с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, с Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик, республиканских законодательных актах, где закрепились требования рационального использования земельных и водных ресурсов и создания необходимых условий повышения их эффективности.
Аналогичными правовыми актами были Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах, Основы лесного законодательства СССР и союзных республик, по которым все недра и леса объявлялись исключительной государственной собственностью, т. е. достоянием народа. Отсюда и принципы целевого, планового, комплексного использования и охраны недр и лесов в масштабах всей страны. В 80-е годы были приняты: Закон об охране атмосферного воздуха и Закон об охране и использовании животного мира, которыми завершается кодификация законодательства об отдельных объектах природных ресурсов.
Необходимо подчеркнуть, что все основные законодательные акты исходили из принципа комплексного использования природных ресурсов. Кроме того, в них определялись виды природопользования, порядок и условия пользования, определялись цели и задачи хозяйственного использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователей. В случае нарушения этих принципов лица привлекались к ответственности и наказывались, вплоть до прекращения пользования теми или иными природными ресурсами.
Характерными чертами управления природопользования и охраны окружающей среды были следующие:
а) поресурсовый подход в отношении каждого природного объекта (рациональное использование и охрана природных ресурсов);
б) сочетание в рамках одного государственного органа функций хозяйственной эксплуатации природного ресурса и государственного контроля за соблюдением нормативных требований по его охране.
Понятно, что такое соединение в одном государственном органе функций природопользования и контроля было неоправданным. При таком подходе приоритет получало то ведомство, которое осуществляло эксплуатацию природных ресурсов.
10
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 20. М.: Издательство политической литературы, 1970, С. 358.