Страница 35 из 36
Основаниями прекращения права собственности на природные объекты и ресурсы могут быть: отчуждения собственником принадлежащих ему природных ресурсов и при утрате права собственности в иных случаях, предусмотренных законом; при обращении на основании решения суда взыскания на земельный участок, иные природные объекты и ресурсы; при выкупе земельного участка и иных природных объектов и ресурсов природы для государственных и муниципальных нужд; при изъятии земельного участка или иных природных объектов и ресурсов в ввиду их ненадлежащего использования и др.
Глава 6. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды
6.1. Понятие государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды
Управление осуществляется в результате взаимодействия определенных элементов системы – субъекта и объекта управления. Социальное управление неизбежно предполагает двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая – управляемой. Под управляющей системой понимается, прежде всего, кто и что управляет; управляемая подразумевает собой кто и что управляется. Как правило, они между собой тесно связаны и это связь во многом оказывает влияние на сущность управления. Характер связи между ними определяется содержанием их деятельности, той ролью, которую они играют в обществе, отношениями, складывающихся по поводу государственного управления. Следует подчеркнуть, что система управления природопользованием и охраной окружающей среды функционирует в основном на административном уровне. Главное в деятельности входящих в систему управления лиц состоит в том, чтобы организовать и регулировать отношение людей, коллективов на выполнение своих производственных задач.
Если обратиться к истории развития государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, то нужно отметить, что в 70–80-е годы управлением и охраной окружающей природной среды занимались около 16–18 министерств и ведомств. Такие природные ресурсы, как водные объекты, атмосферный воздух находились в ведении нескольких ведомств, что порождало параллелизм и дублирование органов государственного управления. Причем один и тот же орган осуществлял двойную функцию управления – контроль и эксплуатацию природных ресурсов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало самого себя же. Кроме того, не существовало государственного органа, который координировал бы всю природоресурсную и природоохранную деятельность в стране. По существу, недостатки в управлении природопользованием и охраной окружающей среды порождали хищническое отношение к ней, независимо от уровня исполнительного органа, будь то министерство либо ведомство.
В конце 80-х годов в масштабе Союза ССР был создан Госкомитет по охране природы. По образцу этого комитета были созданы комитеты в союзных республиках. По своему замыслу комитеты должны были стать координаторами всей природоохранной деятельности в стране, т. е. едиными центрами комплексного управления охраной природы взамен многочисленных ведомственных структур. В силу объективных и субъективных причин эту задачу все же решить не удалось. В 1991 г. Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было создано Министерство экологии и природных ресурсов (Минэкологии). В него вошли комитеты по охране и использованию недр и рыболовства. Но, к сожалению, и этот эксперимент не удался. В 1992 г. Министерство экологии и природных ресурсов было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. В 1993 г. был создан Госкомитет по экологии и природопользованию, став самостоятельным государственным органом управления. И в 1996 г. был создан Комитет по охране окружающей среды и опять он был упразднен. По существу, громадный орган оказался неэффективным в управлении природопользованием и охраной окружающей среды. Практика показала, что оно неспособно было решать поставленные задачи перед обществом, перед гражданами, перед государством.
В настоящее время происходят изменения структуры органов государственного управления и их компетенции; изменения в разграничении предмета ведения между Федерацией и ее субъектами; в повышении роли местного самоуправления. В этой связи государство должно больше брать ответственность на себя перед обществом за благоприятное состояние окружающей среды.
В современной литературе и законодательстве все больше внимания уделяется термину просто «управление», а «не государственное управление», иначе говоря, опускается термин «государственное управление». Это связано, прежде всего, с понижением правового положения круга субъектов системы управления природопользованием и охраной окружающей среды. Вместе с тем в рамках государства реализация природоохранного законодательства осуществляется государственными органами. Именно государству в лице его представительных органов принадлежит важнейшая роль в укреплении экологического правопорядка в стране. Управление природопользованием и охраной окружающей среды основано на конституционных положениях и подразумевает, прежде всего, исполнительную деятельность государственных органов по практической реализации, принадлежавших государству полномочий в обеспечении рационального и научно обоснованного использования природных ресурсов, а также соблюдения законности в регулировании экологических отношениях. Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды должен учитывать и специфику природных ресурсов, как наиболее важных объектов природы. Взаимоотношения производителей продукции с органами по управлению природопользованием и охраной окружающей среды должны строиться таким образом, чтобы они не противоречили друг другу. Так, землеустройство является одной из функций государственного управления и реализации землеустроительного процесса, которое представляет собой внутрихозяйственные действия и зависит от того, насколько успешно решен этот вопрос. В этой связи управление природопользованием и охраной окружающей среды есть управление всех природопользователей, включая и землеустроителей.
Не следует забывать о том, что под управлением понимается и организаторская деятельность органов государственной и исполнительной власти и местного самоуправления, направленная на обеспечение наиболее рационального использования природных ресурсов и всемерную охрану окружающей среды. Не только из теории, но и из многолетней практики известно, что любой строй успешно развивается лишь тогда, когда большинство населения реально управляет государством, когда миллионы людей активно участвуют в жизни страны. В пятом разделе Экологической доктрины Российской Федерации от 18 сентября 2002 г. указывается, каким путем должно идти развитие государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием.
Основными задачами в указанной сфере являются обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использования природных ресурсов, соответствующего демократическому устройству и рыночной экономике. Для этого необходимо: развитие государственного регулирования в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с учетом различных форм их освоения; четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды; учет экологических систем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы; обеспечение государственного, ведомственного, производственного экологического контроля, а также совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации; развитие государственного нормирования и контроля качества окружающей среды и установление единых требований к хозяйствующим субъектам; поддержание постоянной готовности органов управления, сил и средств реагирования на возникающие экологические угрозы и чрезвычайные ситуации; создание в секторах промышленности, в которых осуществляется потенциально опасная деятельность, специализированных подразделений, предназначенных для предотвращения и ликвидации негативных последствий такой деятельности; наделение должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, необходимыми полномочиями, обеспечение им государственной защиты и предоставление социальных гарантий.