Страница 22 из 30
Нормы, касающиеся процессуальной правоспособности регионального и муниципального налогоплательщика в судах конкретного штата, закреплены нормативными правовыми актами этого штата и/или содержатся в прецедентном праве его судов. Причем жесткий подход, аналогичный федеральному (тому, который нашел отражение в федеральной доктрине процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика), используется меньшинством штатов. В большинстве же штатов для рассмотрения иска налогоплательщика судом штата достаточно наличия лишь «общего вреда», причиненного всем налогоплательщикам[204].
К примеру, согласно ст. 526а Гражданского процессуального кодекса Калифорнии[205] (далее – ГПК Калифорнии) налогоплательщик вправе в судебном порядке требовать пресечения и предотвращения любого противоправного и расточительного расходования средств публичных денежных фондов. Противоправное расходование бюджетных средств, по справедливому замечанию Верховного суда штата Калифорния, причиняет незначительный, но вполне определенный вред налогоплательщикам. Этот вред образует фактический состав, который подлежит исследованию судом независимо от размера оспариваемых бюджетных расходов[206]. Особый критерий выработан для отнесения расходования бюджетных средств к расточительному. Суды признают расходование бюджетных средств расточительным, только если оно никак не может считаться приносящим пользу обществу с точки зрения здравого смысла[207]. Нормы ГПК Калифорнии в их истолковании калифорнийскими судами также позволяют налогоплательщику ставить перед судом вопрос о неисполнении публично-правовым образованием обязанности по формированию бюджетных доходов (например, в случае предоставления налоговых льгот)[208].
Многие американские штаты разрешают налогоплательщикам обращаться в суды даже с заявлениями о недостаточном финансировании штатами полномочий, переданных муниципальным образованиям.
Например, согласно ст. 27C гл. 29 Общих законов штата Массачусетс[209], любые десять проживающих на территории муниципалитета налогоплательщиков вправе заявить в высшем суде штата, что законом о бюджете не предусмотрены необходимые средства на финансирование переданных этому муниципалитету полномочий штата. В силу ч. 23 ст. 10 Конституции штата Миссури[210] любой налогоплательщик может в судебном порядке требовать реализации конституционных норм, запрещающих штату передавать свои полномочия муниципалитетам без достаточного финансирования и перекладывать налоговое бремя с региональных налогоплательщиков на муниципальных. На основе указанных положений Конституции штата Миссури налогоплательщики инициировали проверку конституционности многих правовых актов[211].
Ч. 32 ст. 9 Конституции штата Мичиган[212] предусмотрено право всякого налогоплательщика требовать в Апелляционном суде штата Мичиган соблюдения конституционных правил о необходимости полного финансирования (за счет средств штата) исполнения обязанностей, возложенных штатом на местные органы власти. Эти конституционные нормы неоднократно находили применение на протяжении последних лет[213]. Например, в 2013 г. истцы – четыреста шестьдесят пять школьных округов и столько же налогоплательщиков (по одному налогоплательщику из каждого округа) – подвергли сомнению достаточность объема финансирования, предоставленного штатом Мичиган местным властям в связи с возложением на последних новых обязанностей. Более того, истцами была оспорена конституционность порядка такого финансирования. В свою очередь Апелляционный суд штата Мичиган не ограничился отговорками и рассмотрел дело по существу[214].
Итак, по сравнению с федеральным правом, право американских штатов гарантирует региональным налогоплательщикам гораздо более широкие возможности судебной защиты.
Что же касается выработанной ВС США доктрины процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика, то она воплощает наиболее жесткий подход, допускающий оспаривание налогоплательщиками легитимности расходов федерального бюджета только в самых редких случаях. Основные положения названной доктрины выражены в решении ВС США по делу Commonwealth of Massachusetts v. Mellon (более известному как Frothingham v. Mellon). Именно в связи с рассмотрением дела Frothingham v. Mellon Суд сформулировал важнейшие идеи, получившие развитие в его последующей прецедентной практике[215].
Согласно правовой позиции ВС США, интерес истца-налогоплательщика, связанный с конкретными расходами федерального бюджета, и влияние этих расходов на будущее налоговое бремя являются настолько незначительными и неопределенными, что исключается наличие прямого «персонализированного» вреда, которое необходимо для рассмотрения иска судом. Защита такого интереса налогоплательщика, по мнению ВС США, лучше всего осуществляется при помощи политических средств, а не в судебном порядке. Как указал ВС США, признание конкретных расходов федерального бюджета неправомерными совсем не гарантирует истцу-налогоплательщику облегчение налогового бремени и возмещение причиненного ему вреда, поскольку федеральный законодатель может направить высвободившиеся бюджетные средства на любые цели. Кроме того, разрешение судами споров о легитимности расходов федерального бюджета приведет к вторжению судов в компетенцию органов законодательной власти и чрезмерному увеличению рабочей нагрузки на суды[216].
Принцип разделения властей нарушится и в случае вынесения судом решения по делу, в котором налогоплательщик подвергает сомнению правомерность акта исполнительной власти по передаче (отчуждению) публичного имущества[217]. С точки зрения ВС США, оспаривание легитимности налоговых льгот тоже недопустимо, поскольку при предоставлении налоговых льгот бюджетные средства, полученные от налогоплательщиков, не расходуются в буквальном смысле, а значит, налогоплательщикам не причиняется действительный финансовый вред[218]. Однако в практике ВС США бывали ситуации, когда он разрешал налогоплательщикам оспаривать льготы по подоходному налогу[219] и налогу на имущество[220].
Таким образом, руководствуясь правовыми позициями ВС США, американские федеральные суды крайне редко рассматривают по существу иски налогоплательщиков об оспаривании легитимности федеральных бюджетных расходов и налоговых льгот.
Исследованию судом подлежат только некоторые формы общего («неперсонализированного», причиненного одновременно всем гражданам) вреда[221]. В известном решении ВС США по делу Flast v. Cohen сформулированы условия рассмотрения федеральным судом иска налогоплательщика об оспаривании легитимности расходов федерального бюджета. ВС США указал на обязательное наличие двух связей[222]:
– между статусом истца-налогоплательщика и типом оспариваемого акта (оспариваемый акт должен быть издан в рамках конституционных полномочий в сфере налогообложения и расходования бюджетных средств);
204
Подробнее о правилах, касающихся процессуальной правоспособности налогоплательщиков в судах американских штатов, см., например: Urquhart J. G. Disfavored Constitution, Passive Virtues? Linking State Constitutional Fiscal Limitations And Permissive Taxpayer Standing Doctrines [Electronic resource] // Fordham Law Review. 2012. Vol. 81, Issue 3. P 1263–1314. URL: http://fordhamlawreview.org/wp-content/uploads/assets/pdfs/Vol_81/Urquhart_ December.pdf (дата обращения: 25.01.2017); Zelinsky E. A. Putting State Courts in the Constitutional Driver’s Seat [Electronic resource]: State Taxpayer Standing After Cuno and Wi
205
The Code of Civil Procedure of California [Electronic resource] // California Legislative Information: [website]. URL: http://leginfo.legislature.ca.gov/faces/ codesTOCSelected.xhtml?tocCode=CCP&tocTitle=+Code+of+Civil+Procedure+-+CCP (дата обращения: 25.01.2017).
206
См.: Blair v. Pitchess, 5 Cal. 3d 258, 486 P 2d 1242 (1971) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law. justia.com/cases/califomia/supreme-court/3d/5/258.html (дата обращения:
25.01.2017).
207
См.: Sundance v. Municipal Court for the Los Angeles Judicial District of Los Angeles County, 42 Cal. 3d 1101,729 P 2d 80 (1986) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/california/ supreme-court/3d/42/1101.html (дата обращения: 25.01.2017).
208
См.: Vasquez v. State of California, 105 Cal. App. 4th 849 (2003) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia. com/cases/california/court-of-appeal/2003/d038889.html (дата обращения:
25.01.2017); Humane Society of the United States v. State Board of Equalization, 152
Cal. App. 4th 349 (2007) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/california/court-of-appeal/2007/
a114590.html (дата обращения: 25.01.2017).
209
General Laws Part I Title III Chapter 29 Section 27C [Electronic resource] // The General Court of the Commonwealth of Massachusetts: [website]. URL: https:// malegislature.gov/Laws/GeneralLaws/PartI/TitleNI/Chapter29/Section27C (дата обращения: 25.01.2017).
210
Missouri Constitution [Electronic resource] // Missouri Legislature: [website]. URL: http://www.moga.mo.gov/mostatutes/moconstn.html (дата обращения: 25.01.2017).
211
См., например: School District of Kansas City v. State of Missouri, 317 S. W. 3d 599 (2010) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/missouri/supreme-court/2010/40412. html (дата обращения: 25.01.2017); Taylor v. State of Missouri, 247 S. W. 3d 546 (2008) [Electronic resource] // FindLaw For Legal Professionals: [website]. URL: http://caselaw.findlaw.com/mo-supreme-court/1478358.html (дата обращения: 25.01.2017); Brooks v. State of Missouri, 128 S. W. 3d 844 (2004) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia. com/cases/missouri/supreme-court/2004/sc-85674-1.html (дата обращения:
25.01.2017); Fort Zumwalt School District v. State of Missouri, 896 S. W. 2d 918 (1995) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/missouri/supreme-court/1995/76861-0.html (дата обращения: 25.01.2017).
212
Constitution of Michigan of 1963 [Electronic resource] // Michigan Legislature: [website]. URL: http://legislature.mi.gov/doc.aspx?mcl-Constitution (дата обращения: 25.01.2017).
213
См., в частности: Adair v. State of Michigan, 486 Mich. 468, 785 N. W. 2d 119 (2010) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/michigan/supreme-court/2010/20100714-s137453-237-adair-op.html (дата обращения: 25.01.2017); Adair v. State of Michigan, 279 Mich. App. 507, 760 N. W. 2d 544 (2008) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/michigan/ court-of-appeals-published/2008/20080703-c230858-204-94o-230858opn. html (дата обращения: 25.01.2017); Adair v. State of Michigan, 267 Mich. App. 583, 705 N. W. 2d 541 (2005) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/michigan/court-of-appeals-published/2005/20050804-c230858-135-142o-230858o-opn-coa.html (дата обращения: 25.01.2017); Adair v. State of Michigan, 470 Mich. 105, 680 N. W. 2d 386 (2004) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL:http://law.justia.com/cases/michigan/supreme-court/2004/20040609-s121536-93-adair5oct03-op.html (дата обращения: 25.01.2017); Adair v. State of Michigan, 250 Mich. App. 691, 651 N. W. 2d 393 (2002) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/ michigan/court-of-appeals-published/2002/20020423-c230858-74-97o-230858-opn-coa.html (дата обращения: 25.01.2017); Durant v. State of Michigan, 456 Mich. 175, 566 N. W. 2d 272 (1997) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/michigan/supreme-court/1997/104458-8.html (дата обращения: 25.01.2017).
214
См.: Adair v. State of Michigan, 302 Mich. App. 305, 839 N. W. 2d 681 (2013) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http:// law.justia.com/cases/michigan/court-of-appeals-published/2013/302142.html (дата обращения: 25.01.2017).
215
Подробнее о развитии практики ВС США по делам, в которых налогоплательщики оспаривают легитимность бюджетных расходов и налогов, см.: Bednar P After Warren [Electronic resource]: Revisiting Taxpayer Standing and the Constitutionality of Parsonage Allowances // Mi
216
См., в частности: Commonwealth of Massachusetts v. Mellon, 262 U. S. 447 (1923) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/262/447/case.html (дата обращения: 25.01.2017).
217
См., например: Valley Forge Christian College v. Americans United for Separation of Church and State, 454 U. S. 464 (1982) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/ federal/us/454/464/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Hein v. Freedom from Religion Foundation, 551 U. S. 587 (2007) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/551/587/ (дата обращения: 25.01.2017).
218
См.: Arizona Christian School Tuition Organization v. Wi
(2011) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/563/09-987/ (дата обращения:
25.01.2017); Allen v. Wright, 468 U. S. 737 (1984) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/468/737/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Simon v. Eastern Kentucky Welfare Rights Organization, 426 U. S. 26 (1976) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/426/26/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Warth v. Seldin, 422 U. S. 490 (1975) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/422/490/case.html (дата обращения: 25.01.2017).
219
См.: Mueller v. Allen, 463 U. S. 388 (1983) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/ federal/us/463/388/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Committee for Public Education & Religious Liberty v. Nyquist, 413 U. S. 756 (1973) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme. justia.com/cases/federal/us/413/756/case.html (дата обращения: 25.01.2017).
220
См.: Walz v. Tax Comm'n of City of New York, 397 U. S. 664 (1970) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme. justia.com/cases/federal/us/397/664/case.html (дата обращения: 25.01.2017).
221
См., в частности: Federal Election Commission v. Akins, 524 U. S. 11 (1998) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https:// supreme.justia.com/cases/federal/us/524/11/case.html (дата обращения:
25.01.2017).
222
См.: Flast v. Cohen, 392 U. S. 83 (1968) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/392/83/case.html (дата обращения: 25.01.2017).