Страница 23 из 30
– между статусом истца-налогоплательщика и определенным характером конституционного правонарушения, о котором он заявляет в суде (истец-налогоплательщик может лишь заявить, что оспариваемый акт нарушает конституционные ограничения полномочий в сфере налогообложения и расходования бюджетных средств).
Правовая позиция по делу Flast v. Cohen не является единственным примером признания ВС США права налогоплательщика на оспаривание легитимности расходов федерального бюджета[223]. И хотя на протяжении XX в. ВС США то расширял, то ограничивал возможности такого оспаривания, в целом его подход к определению процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика считается очень жестким, нелиберальным.
Выработанные ВС США доктрины – доктрина процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика и доктрина процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика – широко критикуются в научной литературе. Американские правоведы, за редким исключением[224], выступают в пользу расширения возможностей оспаривания налогоплательщиками федеральных или региональных бюджетных расходов и налоговых льгот, поскольку:
а) подобное оспаривание способствует реализации конституционных и законодательных норм, позволяя противодействовать коррупции даже тем налогоплательщикам, которые относятся к меньшинству избирателей и не способны повлиять на результаты выборов[225];
б) правовые позиции ВС США об «ограниченной» процессуальной правоспособности федерального и регионального налогоплательщика носят необоснованный, противоречивый и идеологический характер[226], в частности, искусственным и неоправданным является противопоставление:
– интересов муниципального налогоплательщика (касающихся средств местного бюджета) интересам регионального или федерального налогоплательщика (связанным со средствами соответственно регионального или федерального бюджета)[227];
– экономически взаимозаменяемых «прямых бюджетных расходов» и «налоговых расходов»[228] (налоговыми расходами принято называть выпадающие бюджетные доходы, обусловленные применением налоговых льгот; кстати, термин «налоговые расходы» используют и за рубежом[229], и в России[230]).
Итак, с точки зрения большинства американских исследователей, суды должны признавать право налогоплательщика на оспаривание легитимности федеральных или региональных бюджетных расходов и налоговых льгот. Существует даже мнение о том, что в качестве истца может выступать лицо, которое никогда не платило и не будет платить налоги. Ведь отказ в рассмотрении его иска нарушит конституционные гарантии судебной защиты[231].
Защита публичных имущественных интересов в РФ на основе принципа самостоятельности бюджетов
В отличие от английских, американских, канадских и южноафриканских судов, российские суды ни при каких условиях не признают право налогоплательщика подвергать сомнению легитимность бюджетных расходов и его возможность принимать меры, направленные против нарушения публично-правовыми образованиями норм, регламентирующих формирование бюджетных доходов и расходование бюджетных средств.
К примеру, в 2008 г. граждане оспаривали приложение к закону о бюджете Санкт-Петербурга[232], определяющее расходы на реализацию программы «Строительство административного делового центра в Санкт-Петербурге», со ссылкой на противоречие названного акта принципу эффективности использования бюджетных средств и другим нормам БК РФ. Суд отказал в удовлетворении заявления о признании недействующими ответствующих нормативных положений, указав, что[233]:
а) суды «не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия» оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции иных органов публичной власти;
б) в рассматриваемом случае не может идти речь о нарушении прав граждан.
На наш взгляд, подобный подход суда вряд ли приемлем.
Во-первых, граждане-заявители ставили перед судом вопрос не о целесообразности оспариваемых бюджетных расходов, а об их правомерности, иными словами, соответствии норм, определяющих бюджетные расходы, принципам российской бюджетной системы и другим нормам БК РФ. С нашей точки зрения, вопрос о правомерности бюджетных расходов имеет юридический характер и решается в судебном порядке (не при помощи политических средств). Удовлетворение же судом требований о признании недействующим нормативного акта, определяющего бюджетные расходы, охватывается полномочиями судебной власти по контролю над иными ветвями власти и отнюдь не приводит к вторжению суда в компетенцию органов законодательной и исполнительной властей. В силу положений процессуального законодательства[234] именно к полномочиям суда относится признание нормативного акта не соответствующим другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим.
Во-вторых, как мы уже отмечали, из положений БК РФ, закрепляющих принципы российской бюджетной системы, вытекают общие права и обязанности, субъектами которых являются в том числе граждане. В частности, принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) раскрывает содержание понятия «эффективность использования бюджетных средств», а принцип самостоятельности бюджетов определяет субъекта права и обязанности по обеспечению эффективности использования средств соответствующего бюджета. Таким субъектом является публично-правовое образование. На наш взгляд, обязанности всякого публично-правового образования по обеспечению эффективности использования средств своего бюджета корреспондирует общее право требовать ее исполнения. Следовательно, вопреки мнению суда, нормативный акт, противоречащий принципам российской бюджетной системы, может нарушать те общие права граждан, которые вытекают из этих принципов и реализуются в общих правоотношениях.
С нашей точки зрения, в общем праве требовать исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, как и в других общих фискальных правах, воплощен значительный и вполне определенный публичный интерес. В деле об оспаривании расходов бюджета Санкт-Петербурга интерес граждан-заявителей – с учетом англо-американской доктрины процессуальной правоспособности налогоплательщика – связан с тем, что:
– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным (неэффективным) расходованием бюджетных средств, влечет возложение на граждан-заявителей более тяжелого налогового бремени;
– противоправное расходование бюджетных средств причиняет неперсонализированный вред гражданам-заявителям наряду с другими членами общества.
Поскольку отрицание возможности защиты общих прав создает условия для их беспрепятственного нарушения и неосуществления соответствующих правовых норм (принципов российской бюджетной системы), граждане как субъекты общих прав могут, на наш взгляд, принимать меры, направленные против нарушения принципов бюджетной системы вообще и принципа самостоятельности бюджетов в частности. В настоящее время юридическая конструкция общего правоотношения является, пожалуй, единственным средством, позволяющим обосновать возможность принятия российскими гражданами и организациями мер, направленных против нарушения принципа самостоятельности бюджетов (включая обращение за судебной защитой). Этому вопросу следует уделить пристальное внимание.
223
См., например, следующие дела, в которых ВС США высказал мнение о возможности налогоплательщика оспорить легитимность федеральных бюджетных расходов: Tilton v. Richardson, 403 U. S. 672 (1971) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/ cases/federal/us/403/672/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Bowen v. Kendrick, 487 U. S. 589 (1988) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/487/589/ case.html (дата обращения: 25.01.2017).
224
См., в частности: Brilmayer L. The Jurisprudence of Article III [Electronic resource]: Perspectives on the «Case Or Controversy» Requirement // Harvard Law Review. 1979. Vol. 93, Issue 2. P 297–321. URL: http://www.jstor.org/ stable/1340380 (дата обращения: 25.01.2017); Scalia A. The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers [Electronic resource] // Suffolk University Law Review. 1983. Vol. 17, Issue 4. P 881–900. URL: http:// suffolklawreview.org/wp-content/uploads/2015/11/Scalia_17SuffolkULRev881. pdf (дата обращения: 25.01.2017); Roberts J. G. Article III Limits on Statutory Standing [Electronic resource] // Duke Law Journal. 1993. Vol. 42, Issue 6. P. 1219–1232. URL: http://scholarship.law.duke.edu/dlj/vol42/iss6/4 (дата обращения: 25.01.2017); Kontorovich E. What Standing Is Good for [Electronic resource] // Virginia Law Review. 2007. Vol. 93, Issue 7. P 1663–1727. URL: http://www.jstor.org/ stable/25050393 (дата обращения: 25.01.2017).
225
Подробнее об этом см.: Abramowitz A. A Remedy for Every Right [Electronic resource]: What Federal Courts Can Learn from California’s Taxpayer Standing // California Law Review. 2010. Vol. 98, Issue 5. P 1595–1629. UrL: http://www.jstor. org/stable/25799948 (дата обращения: 25.01.2017); Sager L. G. Fair Measure [Electronic resource]: The Legal Status of Underenforced Constitutional Norms // Harvard Law Review. 1978. Vol. 91, Issue 6. P. 1212–1264. URL: http://www.jstor. org/stable/1340476 (дата обращения: 25.01.2017); Taxpayers’ Suits [Electronic resource]: A Survey and Summary // The Yale Law Journal. 1960. Vol. 69, Issue 5. P 904–905. URL: http://www.jstor.org/stable/794496 (дата обращения: 25.01.2017).
226
Подробнее об этом см., например: Tushnet M. V. The New Law of Standing [Electronic resource]: A Plea for Abandonment // Cornell Law Review. 1977. Vol. 62, Issue 4. P 663–700. URL: http://scholarship.law.cornell.edu/clr/vol62/iss4/1 (дата обращения: 25.01.2017); Tushnet M. V. The Sociology of Article III [Electronic resource]: A Response to Professor Brilmayer // Harvard Law Review. 1980. Vol. 93, Issue 8. P 1698–1726. URL: http://www.jstor.org/stable/1340620 (дата обращения:
25.01.2017); Nichol G. R. Standing on the Constitution [Electronic resource]: The Supreme Court and Valley Forge // North Carolina Law Review. 1983. Vol. 61, Issue 5. P 798–848. URL: http://scholarship.law.unc.edu/nclr/vol61/iss5/2 (дата обращения: 25.01.2017); Nichol G. R. Abusing Standing [Electronic resource]: A Comment on Allen v. Wright // University of Pe
25.01.2017); Sunstein С. R. What’s Standing after Lujan? Of Citizen Suits, Injuries, and Article III [Electronic resource] // Michigan Law Review. 1992. Vol. 91, Issue 2. P 163–236. URL: http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/mlr91&start_ page=163&collection=journals&id=187 (дата обращения: 25.01.2017); Nichol G. R. Standing for Privilege [Electronic resource]: The Failure of Injury Analysis // Boston University Law Review. 2002. Vol. 82, Issue 2. P 301–340. UrL: http://heinonline. org/HOL/Page?handle=hein.journals/bulr82&start_page=301&collection=journals& id=313 (дата обращения: 25.01.2017); Michaels L. S. Hein v. Freedom From Religion Foundation [Electronic resource]: Sitting This One Out – Denying Taxpayer Standing to Challenge Faith-Based Funding // Harvard Civil Rights – Civil Liberties Law Review. 2008. Vol. 43, Issue 1. P 213–237. URL: http://www.law.harvard.edu/students/orgs/ crcl/vol43_1/213-238.pdf (дата обращения: 25.01.2017).
227
См., в частности: Actions. Taxpayer’s Standing in Court to Question Expenditures of State Funds [Electronic resource] // Virginia Law Review. 1948. Vol. 34, Issue 3. P 336–337. URL: http://www.jstor.org/stable/1069159 (дата обращения: 25.01.2017).
228
Подробнее об этом см.: Winer L. H., Crimm N. J. God, Schools, And Government Funding [Electronic resource]: First Amendment Conundrums. Farnham: Routledge, 2014. P. 212–219. URL: https://www.routledge.com/God-Schools-and-Government-Funding-First-Amendment-Conundrums/Winer-Crimm/p/book/9781409450313 (дата обращения: 25.01.2017); Zelinsky E. A. Putting State Courts in the Constitutional Driver’s Seat [Electronic resource]: State Taxpayer Standing After Cuno and Wi
229
См., например: Shaviro D. N. Rethinking Tax Expenditures and Fiscal Language [Electronic resource] // Tax Law Review. 2004. Vol. 57, Issue 2. P 187232. URL: http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/taxlr57&start_ page=187&id=197 (дата обращения: 25.01.2017).
230
Он встречается, например, в актах Правительства РФ и Министерства финансов РФ. См., в частности: Основные направления налоговой политики на 2016 г, и плановый период 2017 и 2018 гг [Электронный ресурс]: одобрены Правительством Российской Федерации 11 июня 2015 г.; Основные направления налоговой политики на 2015 г и плановый период 2016 и 2017 гг [Электронный ресурс]: одобрены Правительством Российской Федерации 1 июля 2014 г.; О Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ [Электронный ресурс]: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 30 сентября 2014 г № 0905-05/48843; Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: проект Федерального закона, подготовленный Министерством финансов Российской Федерации (текст по состоянию на 8 мая 2015 г). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
231
См.: Bittker B. I. The Case of the Fictitious Taxpayer [Electronic resource]: The Federal Taxpayer’s Suit Twenty Years after Flast v. Cohen // The University of Chicago Law Review. 1969. Vol. 36, Issue 2. P 364–374. URL: http://www.jstor.org/ stable/1598824 (дата обращения: 25.01.2017).
232
О бюджете Санкт-Петербурга на 2008 г и на плановый период 2009 и 2010 гг. [Электронный ресурс]: Закон Санкт-Петербурга от 13 ноября 2007 г. № 534–107 // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2007. № 46/1. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
233
См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 августа 2008 г. № 78-Г08-25. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
234
См. ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, действовавшую на момент рассмотрения интересующего нас дела, а также ст. 215 нового Кодекса административного судопроизводства РФ: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532. (в ред. от 22 июля 2008 г); Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391. (в ред. от 3 июля 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».