Страница 21 из 26
Систематизация и анализ сложившихся теоретических представлений о бюджетном устройстве государства позволяют утверждать, что в российской науке, как и нормативном правовом регулировании, отсутствует единый, четко обозначенный, обоснованный подход к определению понятия «бюджетное устройство» и составным элементам его содержания. Ученые традиционно ограничиваются освещением особенностей отдельных финансово-правовых институтов, упорядочивающих бюджетные правоотношения конкретных видов, не затрагивая моменты их тесной взаимосвязи, взаимообусловленности. Однако теоретико-правовая разработанность характеристик отдельных финансовых правоотношений не свидетельствует о формировании концептуального подхода к бюджетному устройству. Российская правовая концепция бюджетного устройства объективно нуждается в формулировании, развитии целостного научно-теоретического подхода, учитывающего различные тенденции функционирования государства.
В зарубежных государствах достигнута большая теоретико-юридическая ясность относительно сути бюджетного устройства. Бюджетное устройство и соответствующие отношения законодательно отрегулированы на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствует обзор иностранной литературы.[164] Детально вопросы бюджетного устройства исследованы американскими учеными. Это объясняется тем, что в США активное развитие бюджетной практики в соответствии с усложненным финансово-правовым регулированием началось уже в 1785 г., когда получило распространение распределение бюджетных средств в виде федеральной финансовой поддержки в пользу нижестоящих бюджетов.[165] Исследование особенностей зарубежного бюджетно-правового регулирования показывает, что в государствах, законодательством которых провозглашен принцип самостоятельности территориальных бюджетов, подчеркивающий значение отдельного бюджета для бюджетной и финансовой системы, сложилось довольно высокое качество теоретико-правовых, нормативных основ бюджетного устройства. При этом внимание специалистов к бюджетному устройству напрямую зависит от осознания роли отношений, опосредующих функционирование бюджета, для характеристики государства, установления его правового статуса.
2. Учитывая выводы относительно отдельных характеристик бюджетного устройства, определим особенности его терминологии с точки зрения формирования понятийно-категориального аппарата бюджетного права.
Считается, что научное познание общей и специальной терминологии имеет важное методологическое значение.[166] В науке выделено несколько способов формирования юридических понятий. Первый способ охватывает собственно юридические понятия, прямо относящиеся к юриспруденции и в иных науках не употребляющиеся. Второй способ – возникновение понятий по типу «органических» в различных областях знания, но используемых в сфере права и приобретших статус правовых («консолидированные» понятия). Третий способ касается понятий из других областей знания, не имеющих самостоятельного правового содержания, но получивших значимый для права смысл в связи с употреблением с юридическими категориями («ассоциированные» понятия).[167]
На наш взгляд, «бюджетное устройство государства» относится к «ассоциированным» понятиям. Это объясняется следующими доводами.
Понятие «устройство» самостоятельного юридического содержания не имеет. Оно является общим понятием, употребляющимся и на бытовом уровне. Согласно толковым словарям, устройство – «расположение», «соотношение частей», «конструкция», «установленный порядок», «механизм», «строй».[168] Употребление понятия «устройство» в сочетании с понятиями «бюджет», «государство» «наделяет» его юридическим – финансово-правовым – смыслом, образуя понятие «бюджетное устройство государства». Иными словами, характерные черты юридически устоявшихся категорий определяют финансово-правовой аспект «устройства». Оставляя за ним значения «механизм», «строй», «конструкция», «соотношение частей», «установленный порядок», они ограничивают пределы применения понятия публичным бюджетным механизмом – государственным хозяйством, позволяя относить его к разряду финансово-правовых категорий. Это объясняет предпринятый подход исследования сущности бюджетного устройства государства на основе выявления взаимосвязанных характеристик бюджетного метода ведения государственного хозяйства, а также «строя» – нормативного правового регулирования бюджетного устройства; «конструкции», «соотношения частей» – состава элементов бюджетного устройства; «установленного порядка» – организационно-процедурных основ бюджетного устройства.[169]
Наделение «устройства» финансово-правовым значением выражает «специализацию» понятия. Она обусловлена особым составом и статусом задействованных в данной сфере субъектов (государство, публично-правовые образования, иные субъекты, задействованные в реализации бюджетного устройства), а также взаимосвязью бюджетного устройства и ведения государственного хозяйства, выявленной в предыдущем параграфе. Бюджетное устройство связано с такой характеристикой государства, как нормативное и организационное упорядочение ведения бюджетных «дел» государством, к ведению которого относятся публичные финансы, т. е. бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
Таким образом, категория «бюджетное устройство государства» в аспекте становления понятийно-категориального аппарата юридической науки знаменовала придание специального значения устоявшимся понятиям и категориям, совершенствование их содержания.
В связи с обозначенными свойствами бюджетного устройства государства напомним, что законодательство России его понятие и содержание на дефинитивном уровне не закрепляет. Поэтому, выявив прежде неоднозначность теоретико-правового понимания бюджетного устройства, особенности формирования терминологии, мы подходим к задаче определения его сущности. Это позволит сформулировать дефиницию, максимально полно охватывающую свойства исследуемой категории.
3. В науке признано, что сущность явлений познается в связях одних явлений с другими.[170] Поэтому целям исследования сущности бюджетного устройства способствует анализ его известных сторон «на фоне» признаков иных категорий, характеризующих государство, что, в свою очередь, позволит установить иные особенности бюджетного устройства.
3.1. Как было замечено, в основу терминологического обозначения бюджетного устройства государства положена категория «устройство государства» – «государственное устройство». В связи с этим необходимо обратиться к сути категории «государственное устройство», выявить ее влияние на содержание бюджетного устройства. Целесообразность постановки подобного вопроса объясняется также и тем, что по своей природе финансовое право относится к разряду государствоведческих наук, в силу чего информационную нагрузку выполняет исследование финансово-правовых категорий во взаимосвязи с государственно-правовыми категориями.[171]
Согласно распространенному в юридической науке подходу, государственное устройство охватывает особенности правового статуса территориальных (публично-правовых) образований в составе государства, связанные с осуществлением государственной власти (государственным суверенитетом), управления уполномоченными органами, а также с административно-территориальной структурой государства; систему взаимоотношений между «центральной» властью государства и территориальными образованиями.[172] По критерию типа государственного устройства государства делятся на унитарные (Италия, Польша, Венгрия, Англия, Франция, Япония, Китай, Швеция и др.) и федеративные (Россия, ФРГ, США, Канада, Австралия, Индия, Союзная Республика Югославия, Бразилия и др.).[173] Первые характеризуются политическим единством, неделимостью, отсутствием у территорий в их составе самостоятельного статуса, в т. ч. бюджетного; вторые – наделением территорий относительно самостоятельным статусом.[174] Указанные свойства унитарных и федеративных государств являются наиболее общими отличительными их чертами, обуславливающими их финансово-правовые различия.
164
См.: Adrian C. R., Fine M. R. State and Local Politics. Chicago, 1991. С. 98; Axelrod D.А Budget Quartet: Critical Policy and Management Issues. №. Y., 1989. С. 135; Palumbo D. Contemporary Public Administration. London, №. Y., 1993. С. 324; Wilson J. K. American Government. Institutions and Politics. Lexington, Toronto, 1986. С. 57.
165
См.: Grant D., Omdahl L. Указ. соч. С. 26.
166
См.: Кузнецов П. У. Административная реформа в контексте формирования электронного правительства: терминологические проблемы // РЮЖ. 2012. № 3. С. 37–47.
167
См.: Тарасов Н. Н. Методологические проблемы современного правоведения: автореф. дис. … д.ю.н. Екатеринбург, 2002. С. 33–34. О становлении категорий финансового права см.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 25–31.
168
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 781; Ушаков Д. Н. Указ. соч. С. 871.
169
Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России: монография. Москва: ИНФРА-М, 2014.
170
См.: Райбекас А. Я. Вещь, свойство, отношение как философские категории. Томск, 1977. С. 132.
171
См. также: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 121.
172
См.: Румянцев О. Р. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 20; Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 10–14.
173
См., напр.: гл. 1 Коммунального закона Швеции 1977/179; ст. 5 Конституции Италии 1947 г. // Конституции зарубежных государств. С. 132–159; ст. 20, 28 Основного закона ФРГ; разд. I Конституции Французской Республики 1958 г.; ст. 1 Конституции Бразилии. См. также: гл. 3 Конституции РФ.
174
См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекц. М., 1997. С. 149; Adrian C. R., Fine M. R. Указ. соч. P. 96–97; Wilson J. K. Указ. соч. P. 29.