Страница 20 из 26
На наш взгляд, подобные формулировки знаменовали попытки охарактеризовать бюджетное устройство не просто в качестве совокупности элементов – бюджетов бюджетной системы, но и учесть статус субъектов, полномочия которых связаны с ее функционированием). В то же время соотнесение бюджетного устройства государства с бюджетными правами задействованных субъектов не должно приводить к сведению его содержания к системе государственных органов, территорий, наделенных соответствующими полномочиями. Содержание бюджетного устройства связано и с иными характеристиками финансовых правоотношений, о чем речь идет в дальнейшем.
Заслуживает внимания рассмотрение бюджетного устройства в аспекте его юридического установления, наделения норм бюджетного права ролью слагаемого его содержания. В таком смысле основы бюджетного устройства охватывают нормы, закрепляющие состав бюджетной системы, бюджетные права государства, разграничение этих прав между представительными и исполнительно-распорядительными органами и порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.[151] Такой подход означает, что бюджетное устройство охватывает не просто элементы, касающиеся тех или иных свойств публичных финансов, а элементы, попавшие в пределы нормативного правового регулирования как непосредственно связанные с функционированием бюджета. Этот подход должен получить одобрение, т. к. бюджетное устройство, будучи характеристикой государства, требует нормативного упорядочения, в противном случае его элементы не могут быть реально реализованы, «проверены» бюджетной практикой. По мнению М. И. Пискотина, нормы права, устанавливающие бюджетное устройство, имеют главенствующее значение для бюджетного права. Они определяют разграничение налогов между бюджетами, размеры отчислений от общегосударственных доходов в бюджеты республик и местные бюджеты. Поэтому бюджетное устройство – не только построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, но и порядок установления доходов и расходов бюджетов, бюджетного регулирования.[152]
Акцентирование внимания при определении содержания бюджетного устройства на бюджетно-правовом регулировании поставило вопрос о роли бюджетного процесса для бюджетного устройства. Как отмечалось в предыдущем параграфе, бюджетный процесс позволяет придать бюджету форму правового акта – закона. По мнению некоторых авторов, бюджетное устройство охватывает порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета – процедурные стороны формирования и использования бюджетного фонда, утверждения бюджета как правового акта.[153] Однако такая позиция, высказался А. И. Худяков, приводит к тому, что категория «бюджетное устройство» вбирает предмет всего бюджетного права. По его мнению, в бюджетное устройство следует включать лишь бюджетную систему, бюджетное регулирование (принципы и порядок распределения доходов и расходов между бюджетами; порядок сбалансирования доходных и расходных частей бюджетов; межбюджетные дотации; межбюджетное кредитование; структуру доходов и расходов бюджетов различных уровней); при этом в состав бюджетного устройства не входят ни бюджетный процесс, ни бюджетные права.[154] В. В. Бесчеревных бюджетное устройство также сводил лишь к материальным нормам бюджетного права, закрепляющим структуру бюджетной системы, разграничение доходов и расходов между ее звеньями.[155] Несмотря на принципиальную разницу приведенных подходов, бюджетное устройство наполнятся все более широким содержанием, охватывающим разного рода бюджетные отношения (по формированию доходов, осуществлению расходов, межбюджетные и др.), упорядочиваемые нормами права. Вне бюджетных процессуальных отношений (бюджетного процесса) вряд ли возможно формирование бюджета, придание ему санкционированной законом формы. Поэтому, представляется, бюджетный процесс занимает немалое место в содержания бюджетного устройства.
Специалисты в бюджетное устройство государства помимо звеньев бюджетной системы включают и такие элементы, как принципы бюджетной системы, доходы и расходы бюджетов.[156] Это отчасти получило отражение в законодательстве (гл. 5 БК РФ). Но акцентирование внимания на отдельных характеристиках бюджетных правоотношений при определении содержания бюджетного устройства имело место и в период правовой науки СССР. Например, предлагалось в бюджетное устройство включать состав «внутренних подразделений» бюджета.[157] Впоследствии это наметило расширение понятия бюджетного устройства, конкретизацию его ранее «предлагаемых» элементов. Например, высказано мнение, что бюджетное устройство – основанные на правовых нормах организация, принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимодействие входящих в нее бюджетов относительно формирования доходов и осуществления расходов; способ взаимосвязи элементов бюджетной системы. Бюджетное устройство – внутреннее строение бюджета государства, выражающееся в совокупности бюджетов, взаимосвязь которых определяется государственным, административно-территориальным устройством страны.[158]
Представители экономической теории при анализе бюджетного устройства акцентируют внимание на требованиях, предъявляемых к бюджетам и бюджетной системе;[159] экономических интересах территориальных образований, характеристики которых связаны с содержанием бюджетного устройства;[160] связи бюджетной системы и бюджетного устройства.[161] Некоторые экономисты ограничивают бюджетное устройство государства строго его бюджетной системой.[162] Это, отчасти, совпадает с представлениями о бюджетном устройстве предыдущих периодов финансово-правовой науки, не отражая постепенно сложившиеся тенденции расширения его содержания.
Расширение научных подходов к содержанию бюджетного устройства государства привело к тому, что по сравнению с иными бюджетно-правовыми категориями оно признано наиболее широким. Хотя подходы к сущности бюджетного устройства неоднозначны, специалисты все с большей уверенностью утверждают, что бюджетное устройство государства включает в себя и бюджетную систему, бюджетное регулирование, и бюджетный процесс, иные бюджетно-правовые категории и т. д. Несмотря на то, что в данном случае объединяются элементы, отражающие различные стороны бюджетно-правового регулирования, эти точки зрения, на наш взгляд, не безосновательны, поскольку функционирование бюджетного устройства «обеспечивается» разнородными бюджетными правоотношениями.
Таким образом, существуют различные мнения относительно содержания бюджетного устройства государства. Одни из них носят слишком поверхностный характер, затрагивая одну характеристику рассматриваемой категории, другие, наоборот, неоправданно расширяют ее содержание, при этом должным образом не обосновывая. Единственно, в чем мнение авторов сходится, это обязательное наличие в содержании бюджетного устройства такого элемента, как совокупность различных видов бюджетов. Этот элемент выдвигается единодушно на первое место, является основой соответствующего понятия.[163] Отсюда вывод, которого мы придерживаемся в настоящей работе: бюджет (совокупность бюджетов – бюджетная система) – основополагающий, базовый (но не единственный!) элемент бюджетного устройства, иные его элементы выполняют обслуживающую роль по отношению к бюджету.
151
См.: Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных матер. / сост. С. С. Глезин. М., 1947.
152
См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 51, 63.
153
См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекц. М., 2002. С. 26.
154
См.: Худяков А. И. Указ. соч. С. 261–263.
155
См.: Советское финансовое право: учеб./ под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 116, 117.
156
См., напр.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: учеб. М., 2004. С. 200; Финансовое право: учеб./ отв ред. Н. И. Химичева. М., 1996. С. 153; Финансы: учебник/ под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1999. С. 232–233; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18, 37.
157
См.: Государственный бюджет СССР: учеб./ под ред. М. К. Шерменева. М., 1978. С. 49.
158
См.: Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации: научн. – практ. пособ. М., 2009. С. 44; Крохина Ю. А. Финансовое право России. С. 200; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18, 37.
159
См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М., 2002. С. 13.
160
См.: Шаповалов А. А. Совершенствование механизма взаимодействия экономических интересов субъектов системы бюджетного устройства новой России: автореф. дис. … к.э.н… Тамбов, 2000. С. 3.
161
См.: Сабитова Н. М. Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов РФ (По материалам Республики Татарстан): автореф. дис. … к.э.н. М., 2003. С. 3.
162
См.: Бюджетная система РФ: учеб./ под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. С. 18.
163
См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16.