Страница 19 из 26
Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета.[138]
Сущность принципа единства кассы объяснена В. А. Лебедевым, по словам которого единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы».[139] За прошедшее столетие данная формулировка сохранила актуальность. Следует лишь уточнить, что в современных условиях господства безналичного денежного обращения и информационных технологий замедление платежей, связанное с единством кассы, отсутствует.
Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформулированного В. А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их».[140] Такое построение правоотношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.
Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а остальные – технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.
Мировая практика подтверждает преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:
• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;
• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;
• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;
• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета.
1.4. Бюджетное устройство государства как инструментарий управления бюджетными ресурсами
Важнейшей характеристикой государства выступает его бюджетное устройство. Именно инструментарий бюджетного устройства позволяет управлять бюджетными ресурсами. Бюджетное устройство государства предлагается рассматривать как особую юридическую конструкцию, охватывающую содержание и смысл нормативного правового регулирования отношений, опосредующих функционирование бюджетов бюджетной системы государства в их многостороннем понимании (публично-правовом, экономическом, материальном), установление и реализацию бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в составе государства в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджета, бюджетного процесса и бюджетного контроля. Установление и реализация бюджетного устройства связаны с особой формой проявления государственной деятельности – государственным хозяйством, ведением его бюджетным методом. «Бюджетный метод ведения государственного хозяйства», наряду с «бюджетным устройством государства», выступают базовыми финансово-правовыми категориями, характеризующими отраслевой статус государства в сфере финансов.
Законодательство, в том числе Бюджетный кодекс РФ – основной акт бюджетно-правового регулирования России – не закрепляет определение понятия бюджетного устройства. Ранее действующее законодательство дефиниции бюджетного устройства государства также не уделяло должного внимания. Понятие «бюджетное устройство» получило распространение в нормативной терминологии в результате принятия Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик».[141] Этот закон не закреплял соответствующую дефиницию, но включал статью о предопределенности бюджетного устройства СССР национально-государственным устройством СССР (ст. 2). Позднее в этом же контексте рассматриваемая категория упоминалась Законом РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных советских социалистических республик и местных Советов народных депутатов РСФСР»[142] (ст. 3, 43). И, наконец, в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734–1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» бюджетное устройство трактуется как «организации бюджетной системы, принципов ее построения» без объяснения каких-либо содержательных моментов исследуемой категории (ст. 3).
Отмеченное подтверждает, что в законодательстве России к настоящему времени не сформировался подход к бюджетному устройству государства, охватывающий определение его понятия, содержания (составные элементы – структуру). Это порождает критику бюджетного законодательства в научных кругах при несомненном восприятии БК РФ как важного шага на пути совершенствования финансово-правового регулирования.
Таким образом, на основе действующего нормативного инструментария раскрыть сущность бюджетного устройства Российского государства затруднительно.
Концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства предполагает определение его содержания, универсальных свойств, «приемлемых» для законодательного регулирования и финансовой практики государства вне зависимости от принадлежности к тому или иному типу. Это позволит сформулировать общее понятие бюджетного устройства, выявить универсальную структуру его юридической конструкции, в конечном счете – определить понятие и структуру бюджетного устройства Российского государства. Понятия и определения не только показывают суть познаваемого предмета, но и «дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться …от явления к сущности».[143]
1. В связи с отсутствием нормативной дефиниции бюджетного устройства следует обратиться к развитию научных представлений о данной категории.
В российской науке понятие и содержание бюджетного устройства государства трактуется неоднозначно.
Некоторые ученые отождествляют его с бюджетной системой, охватывающей бюджеты разных уровней.[144] В связи с этим констатируется связь государственного устройства и бюджетного устройства, бюджетных отношений. Такой подход не теряет актуальности («организация бюджетной системы» по уровням).[145] Он обусловлен стремлением внести ясность в бюджетно-правовое регулирование, исключить запутанность его положений.
Под влиянием тенденций совершенствования правового регулирования и теоретико-правовых основ бюджетных отношений представителями финансово-правовой науки разных периодов предпринимаются попытки углубления трактовки исследуемой категории, составных элементов ее содержания. Бюджетное устройство государства – это виды бюджетов и их соотношение, способ взаимосвязи элементов бюджетной системы (Н. И. Химичева),[146] разграничение доходов и расходов государственного бюджета между его звеньями в порядке бюджетного регулирования, полномочия государства и уполномоченных органов в области бюджета (В. В. Бесчеревных, Н. Н. Ровинский и др.).[147] Предложение включить в бюджетное устройство бюджетные права разных уровней власти, публично-правовых образований в составе государства высказано еще М. А. Гурвичем.[148] Включение в бюджетное устройство прав субъектов бюджетных отношений поддержано и экономистами.[149] В связи с этим получила распространение точка зрения, что бюджетное устройство обуславливает формы и методы взаимоотношений органов власти в рамках бюджетной деятельности.[150]
138
См.: Козырин А. Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998.
139
Лебедев В. А. Финансовое право: учебник. М., 2000. С. 149.
140
Там же.
141
Ведомости ВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221.
142
Свод законов РСФСР. 1988. Т. 5. С. 213.
143
См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2011. С. 159.
144
См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1971. С. 93; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 18.
145
См.: Вершило Т. А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М., 2010. С. 8; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Указ. соч. С. 63, 67; Селюков А. Д. Указ. соч. С. 122.
146
См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16.
147
См.: Ровинский Н. Н. Государственный бюджет СССР. М., 1951. С. 7–82; Советское финансовое право: учеб. / под ред. В. В. Бесчеревных. М., 1974. С. 127.
148
См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право: учеб. пособие. М., 1952. С. 106–140.
149
См.: Финансы / под ред. В. М. Родионовой. С. 301–310.
150
См.: Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Указ. соч. С. 13.