Страница 7 из 16
В административно-правовой сфере лицензия представляет собой юридическое согласие государства на осуществление хозяйствующим субъектом отдельных видов деятельности или на совершение иных юридически значимых действий на определенных условиях, предусмотренных лицензионными требованиями. В гражданско-правовом аспекте лицензия представляет собой договор, посредством которого правообладатель предоставляет другому лицу права использования результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации[29]. Далее будут рассмотрены только административно-правовые лицензии.
Согласно Федеральному закону от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ) лицензирование – это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению информации по вопросам лицензирования.
В свою очередь, лицензия – это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнение работ, оказание услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом.
Недостатком данного определения является отсутствие в нем указания на цель выдачи соответствующего разрешения. Устраняя данный недостаток и учитывая, что лицензирование является административно-правовым разрешительным режимом, его можно охарактеризовать следующим образом. Лицензирование – это разрешительный режим, заключающийся в дозволении юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю осуществлять конкретный вид деятельности (выполнять работы, оказывать услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности), предоставляемом в целях предотвращения возможного ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства.
Однако из общего правила о том, что лицензия является разрешением на ведение деятельности, есть ряд исключений. Федеральный закон № 99-ФЗ (ч. 8 ст. 22) содержит прямое указание на то, что иными федеральными законами может быть установлено лицензирование отдельных хозяйственных сделок, действий либо операций. На такое лицензирование Федеральный закон № 99-ФЗ не распространяется.
В целом законодательство содержит указание на 66 видов лицензируемых видов деятельности или действий, которые подразделяются на 3 группы:
49 видов деятельности, лицензирование которой осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ (ч. 1 ст. 12);
13 видов деятельности, которые указаны в Федеральном законе № 99-ФЗ (ч. 2 ст.1), но порядок лицензирования которых определен иными нормативно-правовыми актами;
4 вида деятельности или действий, не указанных в Федеральном законе № 99-ФЗ, лицензирование которых осуществляется в соответствии с иными нормативно-правовыми актами: 1) пользование недрами; 2) приобретение, экспонирование и коллекционирование оружия и патронов к нему; 3) внешняя торговля товарами; 4) внешнеэкономические операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности (правами на них), в отношении которых установлен экспортный контроль.
Согласно ГАНС «Управление» по состоянию на 1 января 2017 г. действовало 746,3 тыс. лицензий. Последние годы этот показатель увеличивается: на начало 2016 г. таких лицензий было 703 тыс., на начало 2015 г. – 598,1 тыс. Данный показатель включает лицензии, выданные в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ, а также лицензии в 3 сферах, выведенных из-под действия данного закона (в сфере использования атомной энергии, производства и оборота спирта и алкоголя, космической деятельности).
Количество лицензий на разные виды деятельности различается многократно. Лидером является медицинская деятельность (191,2 тыс. лицензий, в том числе 102,4 тыс. лицензий Росздравнадзора и 88,8 тыс. лицензий органов субъектов РФ). На втором месте – образовательная деятельность (121 тыс. лицензий, включая 2,2 тыс. лицензий Рособрнадзора и 118,8 тыс. лицензий органов субъектов РФ). Третье место занимает розничная продажа алкоголя (73,8 тыс. лицензий).
Аутсайдерами по количеству лицензий являются: производство и реализация защищенной от подделок полиграфической продукции (27 лицензий); работы по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления (22 лицензии); перевозка железнодорожным транспортом опасных грузов (18 лицензий)[30].
Ярким примером выдачи лицензии на совершение отдельного действия является лицензирование внешнеэкономических операций с продукцией и технологиями, в отношении которых установлен экспортный контроль. Согласно положению о лицензировании, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15.09.2008 № 691, на осуществление данных операций выдаются разовые или генеральные лицензии.
Генеральная лицензия выдается на осуществление операций с определенным видом контролируемой продукции с указанием предельного количества (для товаров) и объема передаваемых прав (для технологий) и страны конечного использования без определения конкретного покупателя (получателя).
Разовая лицензия выдается на осуществление операций с конкретной контролируемой продукцией по одному договору (контракту, соглашению) с указанием ее количества, страны конечного использования, продавца (отправителя) и покупателя (получателя).
Лицензирование применяется для проведения предварительной (до начала осуществления деятельности) оценки соответствия хозяйствующих субъектов обязательным требованиям и оценки возможности соблюдения данных требований при осуществлении намечаемой деятельности с целью предупреждения выхода на рынок субъектов, осуществляющих деятельность, представляющую потенциальную угрозу причинения вреда правам и интересам граждан, общества и государства.
Основными характеристиками правовой природы лицензирования как разрешительного режима являются:
а) установление законодательством императивности получения лицензии для подвластных субъектов с обязательным наличием мер ответственности за осуществление деятельности (совершение действия) без получения лицензии;
б) субъектами лицензирования являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Банк России и государственные корпорации;
в) объектами лицензирования являются, как правило, отдельные виды деятельности, право на осуществление которых ограничено необходимостью получения хозяйствующими субъектами специального разрешения – лицензии;
г) в результате лицензирования юридические и индивидуальные предприниматели приобретают не только право на осуществление конкретных видов деятельности (входящих в ее состав отдельных видов работ и услуг), но и обязанности по выполнению установленных специальных лицензионных требований и условий.
В российском законодательстве лицензирование как разрешительный режим имеет довольно высокую степень унификации и регламентации, активно совершенствуется с позиций универсализации, сокращения избыточности и устранения дублирования, замены негосударственными формами регулирования. Как справедливо отмечает Е. И. Спектор, режим лицензирования представляет собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, которое наиболее юридически полно проработано в отличие от иных разрешительных режимов[31].
29
Ст. 1235 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 № 230-Ф3.
30
Сводная форма статистической отчетности по всем видам лицензирования. [Электронный ресурс] <http://gasu.gov.ru/lod> (Дата обращения: 15.03.2017)
31
Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование // СПС «Консультант+». М.: Юстицинформ, 2007.