Страница 6 из 16
Аналогичная ситуация складывается в отношении отдельных видов аккредитации.
§ 1.6. Системы учета разрешительной деятельности
В настоящее время не существует единой системы учета разрешительной деятельности, позволяющей осуществлять мониторинг объемов всех разрешений, которые были выданы, приостановлены, возобновлены и прекращены на всех уровнях публичной власти. В рамках исследования нами было выявлено три основных способа сбора таких сведений.
1. Федеральное статистическое наблюдение
Данный способ заключается в сборе информации по формам и с периодичностью, определяемой приказами Росстата. Например, он используется в отношении лицензирования. Соответствующие сведения собираются Минэкономразвития России по форме «1-лицензирование», утвержденной Приказом Росстата от 30.03.2012 № 103. Сбор, хранение, обработка и представление информации об осуществлении лицензирования осуществляются с использованием ГАИС «Управление».
2. Ведомственная статистическая отчетность
Такой способ сбора информации распространен более широко, чем использование инструментария федерального статистического наблюдения. Он заключается в аккумуляции сведений согласно формам, которые утверждаются ведомством, предоставляющим разрешение.
Примерами могут служить государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (формы № 1-ЮР и № 1-ИП, утвержденные Приказом ФНС России от 18.11.2015 № ММВ-7-1/[email protected]) или государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (форма № 8, утвержденная Приказом Росреестра от 30.12.2015 № П/690).
3. Административные данные
Сбор сведений об объеме разрешительной деятельности может осуществляться только посредством ведения реестра, регистра или иного информационного ресурса, в котором учитываются действующие разрешения. Например, данный способ используется в рамках государственной регистрации маломерных судов или аккредитации юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий.
Нужно отметить, что в отношении отдельных видов разрешений используются одновременно две дублирующие системы сбора информации. Например, согласно Приказу Росстата от 23.07.2015 № 339 органы ЗАГС представляют в органы Росстата сведения о регистрации фактов рождения, смерти, заключения и расторжения брака по формам статистического наблюдения. Одновременно на основании Приказа Минюста России от 28.08.2008 № 189 органы ЗАГС представляют в Минюст России сведения о регистрации всех актов гражданского состояния по формам ведомственной статистической отчетности.
В то же время существуют виды разрешений, в рамках которых сведения об объеме разрешительной деятельности централизованно не собираются. Примером может служить государственная регистрация тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним. Федеральное статистическое наблюдение за деятельностью по регистрации данных объектов отсутствует, равно как и сбор ведомственной статистической отчетности. Единый реестр тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин, прицепов к ним не ведется. В результате на федеральном уровне отсутствуют сводные данные об объеме регистрационной деятельности, осуществляемой органами Гостехнадзора субъектов Российской Федерации.
По количественным параметрам разрешения крайне разнообразны. Прежде всего существуют виды разрешений, ежегодное количество которых составляет несколько десятков миллионов: например, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в 2015 г. было зарегистрировано более 25 млн прав, ограничений (обременений), сделок). В то же время имеются виды разрешений, которых выдается не более 10 в год. Например, в 2015 г. было выдано 3 лицензии на деятельность по перевозке опасных грузов железнодорожным транспортом.
§ 1.7. Соотношение разрешительной и контрольно-надзорной деятельности
По результатам проведенного исследования было выявлено четыре возможных варианта соотношения разрешительной и контрольно-надзорной деятельности.
Первый вариант предусматривает наличие специального вида государственного контроля за соблюдением условий предоставления разрешения. Вне всякого сомнения, такая контрольно-надзорная деятельность может быть включена в состав разрешительной системы. Примерами могут служить:
лицензионный контроль, осуществляемый в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами… правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства;
государственный контроль и надзор за деятельностью аккредитованных государством организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами.
Второй вариант подразумевает отсутствие специального вида государственного контроля, но проверки осуществляются в рамках широкого (отраслевого) государственного контроля или надзора.
Например, выполнение требования о регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним проверяется посредством осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. Согласование переустройства и (или) перепланировки жилого помещения может быть проконтролировано в ходе государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля.
Как отмечалось выше, такая надзорная деятельность не подлежит включению в состав разрешительной системы. В противном случае мы будем вынуждены объявить составным элементом разрешительной системы практически все виды государственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.
Третий вариант означает отсутствие как специального, так и отраслевого вида государственного контроля. При этом результаты разрешительных полномочий предоставляются для взаимодействия с органами власти: получение иных разрешений, финансовой помощи и т. д.
Например, согласование создания организации с иностранными инвестициями на территории закрытого административно-территориального образования не является предметом какого-либо вида государственного контроля. Однако оно выступает обязательным условием для осуществления государственной регистрации соответствующего юридического лица.
Установление нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух необходимо только для получения разрешения на выбросы. При этом указанные нормативы включаются в состав разрешения в качестве его неотъемлемого приложения.
Четвертый вариант предусматривает отсутствие как государственного контроля (специального или отраслевого), так и последующего взаимодействия с органами власти любой иной формы. Примерами могут служить разрешение на занятие народной медициной или аккредитация организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи.
По экспертной оценке, подавляющее большинство разрешений относится ко второму типу (наличие разрешения проверяется в рамках отраслевого государственного контроля). Разрешения первого, третьего и четвертого типов составляют незначительную долю.
Глава 2
Типовые разрешительные режимы
§ 2.1. Лицензирование
А. Понятие и сущность лицензирования
Термин «лицензия» происходит от латинского licentia, что означает «право, разрешение, позволение»[28]. В законодательстве Российской Федерации данное понятие используется как в административном, так и в гражданском праве.
28
Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах// СПС «Консультант+». М.: Юстицинформ, 2005. § 4.2; Российское предпринимательское право: учебник / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова // СПС «Консультант+». М.: Проспект, 2011. § 5.2.