Страница 16 из 26
На наш взгляд, информация, полученная в этих городах, дает возможность нарисовать достаточно подробную картину властных практик в российских локальных сообществах и предложить предварительные выводы и заключения об их характере, тенденциях и перспективах.
Раздел III
Власть в пяти малых российских городах: результаты эмпирического исследования
6. Город Х: типичная иерархия власти
Основные акторы городской политики, их властная репутация и иерархия
Набор акторов, претендующих на лидирующие позиции в небольшом локальном сообществе, как правило, везде одинаков. Обычно это представители политико-административной элиты и бизнеса, руководители влиятельных политических партий, авторитетных общественных организаций и неформальных объединений. Однако их конфигурация и иерархия могут существенно отличаться, что во многом предопределяет характер сложившейся структуры власти.
Речь, разумеется, идет не о чисто формальной иерархии, выстраиваемой на основе официальных позиций, занимаемых теми или иными людьми в политической системе города. Для выявления последней эмпирические исследования не нужны; достаточно посмотреть на расположение должностей на официальных сайтах муниципального образования. Но знание формальной иерархии имеет довольно ограниченную полезность и может дать искаженную картину реальности, поскольку наиболее значимые ресурсы власти могут находиться за пределами формальных организаций или же не все обладатели формальных позиций способны их эффективно реализовать. В России разрыв между формальными и реальными возможностями может быть особенно заметен в силу слабости правовых начал, превалирования неформальных практик и сильных персоналистских тенденций.
Поэтому, как уже отмечалось ранее, в определении властной иерархии и других атрибутов структуры власти мы опираемся на экспертные оценки тех, кто находится внутри нее и хорошо знает ситуацию распределения политических ресурсов в реальной, а не в нормативной проекции.
В городе X наиболее влиятельными (в порядке убывания) оказались: глава администрации города, крупный бизнес, силовики, городская дума, районная администрация, малый бизнес, ЕР. По большинству позиций данный расклад сил сомнений не вызывает; не было и больших расхождений среди наших респондентов. Наибольшее их единодушие наблюдалось в определении самого влиятельного актора X, которым оказался действующий глава администрации.
Наибольшими ресурсами влияния в городе обладает глава. Он и статусное лицо, и одновременно имеет личное влияние. У него выстроена политика в отношении с предприятиями и с городской думой. В какой-то мере у него выстроены отношения с властями краевыми. Он умеет договариваться с предприятиями. С теми, с кем может. Но есть предприятия, которые он просто подчинил, у него есть рычаги влияния, для них имеет значение сила и статус. Где как. В принципе на предприятия глава может влиять, потому что у него есть рычаги влияния – это безусловно. Кроме того, глава может влиять на любую сферу бизнеса, —
резюмирует один из наших респондентов, заместитель главы администрации города.
Действительно, лидерство главы администрации в локальном политическом пространстве очевидно. Объясняя его привилегированное положение во властной иерархии, информанты исходят прежде всего из широкого набора формальных ресурсов, которым он обладает. Он является высшим должностным лицом в городе, выступает гарантом исполнения на территории города положений Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, уставов субъекта Федерации. Он обладает полномочиями действовать от имени муниципального образования, представляя его во взаимоотношениях с другими муниципалитетами и с государственной властью.
Но не только формальные ресурсы обусловливают его лидерство. Важнейший «дополнительный» ресурс главы администрации заключается в том, что именно он более других локальных акторов связан с влиятельными персонами регионального и федерального уровней, что часто имеет решающее значение для эффективного решения локальных проблем. Речь в данном случае идет не только о финансовой поддержке сверху (хотя этот фактор представляется наиболее важным), но и об организационных связях, позиционирующих его как представителя локальной политической элиты.
Кроме того, он имеет реальные возможности использовать в качестве инструментов своего влияния структуры, не находящиеся в сфере его подчинения, – пожарные инспекции, санитарные службы, энергетические организации и др.
Наконец, высокий потенциал власти главы администрации опирается на его безусловный авторитет у местной элиты, внутри своей команды и среди населения. В его основании лежат персональные качества, прежде всего умение договариваться и решать проблемы. Как отмечает главный режиссер местного телевидения,
у главы администрации достаточно высокий авторитет в городе. Мы это видим по своей журналистской работе. Общаясь с кланами, которые есть в администрации, а они есть, скажу, что для них глава администрации – авторитет. То же самое – СМИ. На примере своего коллектива журналистов могу сказать: глава администрации для них безусловный авторитет. Когда идет прямой эфир с главой администрации города по острой социальной теме, то количество звонков просто огромное. И рейтинг зашкаливает. Это означает, что доверие к главе администрации города со стороны жителей очень высокое. Так что реальная власть в городе – за ним.
Однако лидерство главы администрации не является автоматическим и опирающимся исключительно на старые заслуги. Наши респонденты подчеркивают, что для его поддержания он все время прилагает серьезные усилия:
Ему трудно досталась эта позиция. Выборы были сложные. Сегодня глава администрации до сих пор занимается тем, что доказывает, что он – главное лицо в этом городе. В первый год ему это удавалось с огромным трудом. И постепенно ресурсы его влияния наращивались. За счет чего? Он пытается утверждать свою власть в городе реальными делами. У него не так много пафоса, не так много выступлений, а главное – в нем действительно есть некие деловые качества. Главный его конек – мелкое благоустройство города, которое жители позитивно оценивают. Четвертый год идет, как он – глава администрации, а его ресурсы влияния только укрепляются.
Сам глава администрации не против того, чтобы считаться наиболее влиятельным в городе. Но он убежден, что мог бы сделать для города гораздо больше, если бы у него было больше полномочий и ресурсов:
Я бы этого очень хотел, чтобы я в городе был самым влиятельным. Я бы хотел, чтобы у меня было больше порядка и больше полномочий. У нас ресурсов у исполнительной власти очень мало. Что у нас есть? Земля, которой эффективно надо управлять. Второе – недвижимость муниципальная. Ее будет все меньше, потому что по закону Президента РФ мы все отдали бизнесу. Сейчас от нас, как от местной власти, требуют наведения порядка, но ресурсов для этого нам никто не дает.
Относительно второго места на репутационной шкале политического влияния в городе X мнение респондентов гораздо менее консолидированное. Некоторые из них отдают его депутатскому корпусу, ссылаясь на значимость его законотворческой функции. Так, например, считает местный предприниматель:
Думаю, что на втором месте по влиятельности находится законодательная власть… Их влияние обусловлено тем, что они делают законы. Они могут сделать поправки в законе, если к ним обратиться.
Однако нам показалась значительно более убедительной позиция тех респондентов, которые отмечают высокий потенциал влияния крупного бизнеса. В отличие от городской думы и других структур публичной власти, политическая составляющая бизнеса менее заметна внешнему наблюдателю; поэтому она может быть серьезно недооценена. Кроме того, крупный (как правило, не местный) бизнес обычно обладает высокой степенью автономии от городских властей, поскольку может выбирать территорию своего нахождения. Наконец, важные для себя вопросы он может решать на других – более высоких уровнях.