Страница 29 из 31
Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.
Планы закупок формируются на срок закона (акта) о бюджете, в них включается информация, установленная бюджетным законодательством. При формировании планов-графиков закупок устанавливаются начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Важной частью планирования и заключения контрактов является их обязательное общественное обсуждение в установленных правительством случаях. Для обсуждения используется специальная единая информационная система
Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) разделяются на конкурентные закупки и закупки у единственного источника.
Конкурентными способами являются открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (схема 3.7).
Разница между конкурсом и запросом предложений, с одной стороны, аукционом и запросом котировок – с другой, заключается в том, что в первом случае выбираются лучшие условия исполнения контракта, а во втором – наименьшая цена контракта.
Запросы предложений и запросы котировок являются упрощенными формами заключения контрактов небольшой стоимости, предельный размер которой устанавливается Законом о контрактной системе.
Закрытые конкурсы и аукционы применяются в ограниченном количестве случаев, установленных Законом о контрактной системе, в частности:
– в случае наличия в конкурсной документации сведений, составляющих государственную тайну;
– при закупках услуг для управления ценностями Госфонда, услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;
– в случае закупок услуг для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.
Закупка у единственного поставщика (без проведения конкурса) также осуществляется в ограниченных законом случаях, к которым, например, относятся:
– закупки у субъектов естественных монополий, центрального депозитария, организаций водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения, услуги подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, хранения и ввоза (вывоза) наркотических средств и психотропных веществ;
– случаи, когда поставщик определен указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ;
– работы по мобилизационной подготовке;
– закупки на незначительную сумму[242];
– поставки российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем;
– закупки вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме;
– поставки культурных ценностей для государственного музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов;
– закупки у учреждений уголовно-исполнительной системы;
– закупки произведений литературы и искусства определенных авторов.
Контроль в сфере закупок осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок заказчиков, контрактных служб, конкурсных комиссий и их членов, специализированных организаций, операторов электронных площадок.
Классификация операций публично-правовых образований
Классификация операций сектора государственного управления, или классификация операций публично-правовых образований (далее – КОСГУ), отличается от всех традиционных классификаций бюджетных расходов. Согласно КОСГУ рассматриваются исключительно учетные операции в рамках сектора государственного управления экономикой общества[243]. Насчитывается восемь типов операций, которым присвоены соответствующие коды: 1) доходы (100); 2) расходы (200); 3) поступление нефинансовых активов (300); 4) выбытие нефинансовых активов (400); 5) поступление финансовых активов (500); 6) выбытие финансовых активов (600); 7) поступление обязательств (700); 8) выбытие обязательств (800). Обобщенно можно сказать, что к операциям по КОСГУ относятся операции по доходам, расходам, изменению нефинансовых и финансовых активов и изменению обязательств.
Некоторые операции, традиционно относимые к расходам, не являются расходами согласно КОСГУ. Операциями по расходам КОСГУ могут быть только те из них, которые не влекут встречного увеличения или уменьшения обязательств, финансовых или нефинансовых активов. В качестве примера таких чистых расходов можно назвать оплату труда, начисления на нее, социальное обеспечение. Доходы и расходы непосредственно влияют на чистые активы публично-правового образования, абсолютный показатель которых вычисляется как сумма нефинансовых и финансовых активов за минусом обязательств. Разность доходов и расходов, исчисленных в соответствии с КОСГУ, может быть представлена как отчет об исполнении бюджета, выполненный на кассовой основе.
В связи с вышесказанным следует вспомнить давно известную классификацию расходов по признаку возвратности (на возвратные и безвозвратные, или потребительные). Например, безвозвратными расходами будут выплаты денежного содержания должностным лицам, на текущее содержание зданий и сооружений, т. е. те, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции, иные капитальные расходы, инновационные расходы можно с этой точки зрения отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.
Ведомственная классификация
Следующий способ классификации бюджетных расходов – это ведомственная классификация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению).
Ведомственная классификация расходов должна быть связана с функциональной классификацией, но в реальности не совпадает с ней. Ведомственную классификацию можно увидеть в перечне главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно устанавливаемом законом (решением) о бюджете (ведомственная структура расходов)[244].
Территориальная классификация
Еще один вид подразделения – территориальная классификация расходов, или классификация расходов по признаку принадлежности, требует установления ответственности разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уровнем власти, а задачи местного значения – за местным уровнем.
Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ).
В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расходов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязательства бюджета. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят нормативный правовой акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями[245].
242
По состоянию на 2016 г. – до 100 тыс. руб., а для учреждений культуры – до 400 тыс. руб.
243
В соответствии с экономическим институциональным подходом вся экономика государства делится на пять секторов: 1) государственного управления; 2) домашнего хозяйства; 3) организаций, обслуживающих домашнее хозяйство; 4) нефинансовых организаций; 5) финансовых организаций. Сектор государственного управления состоит из органов публичной власти, казенных учреждений, государственных внебюджетных фондов, государственных академий наук. Сектор государственного управления не следует отождествлять с государственным сектором, который состоит из сектора государственного управления, а также нефинансовых и финансовых корпораций, зависимых от государства (например, таких, в которых доля Российской Федерации в уставном капитале составляет более 50 %).
244
Перечень тех главных распорядителей бюджетных средств, которые относятся к органам исполнительной власти (для федерального уровня – министерства, службы, агентства), можно увидеть также в правовом акте, устанавливающем структуру органов исполнительной власти.
245
Напомним, что согласно принципу самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) недопустимо установление расходного обязательства, подлежащего исполнению за счет доходов и источников финансирования другого бюджета, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух бюджетов и более и, кроме того, за счет консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение расходного обязательства.