Страница 28 из 31
Государственные и муниципальные закупки
Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учреждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно гражданским, бюджетным и специальным законодательством.
Источниками правового регулирования закупок для публичных нужд являются ГК РФ, БК РФ и специальный федеральный закон о контрактной системе, который принят во исполнение одновременно и БК РФ, и ГК РФ[234].
Кроме того, в рамках общих принципов и положений, установленных Законом о контрактной системе, действует ряд законов, которые регулируют закупки отдельных видов товаров или услуг для государственных нужд. В частности, это:
– поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд[235];
– выполнение государственного оборонного заказа, т. е. поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами[236];
– закупки отдельными видами юридических лиц, в том числе государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов, унитарными предприятиями, автономными и бюджетными учреждениями, хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования превышает 50 %, их дочерними организациями[237];
– поставки товаров для федеральных государственных нужд[238].
Наряду с этим существует значительный объем подзаконных актов, регулирующих особенности проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов. Законодательство о закупках для публичных нужд граничит с законодательством о защите конкуренции, одной из целей которого является недопущение ограничения и устранения конкуренции со стороны органов публичной власти[239].
Можно проследить развитие законодательства о публичных закупках начиная с Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (утратил силу), которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, где были введены понятия поставщика и заказчика, определены способы закупок и порядок проведения торгов.
Показательным является наименование вышеупомянутого указа Президента РФ: в нем сразу были обозначены две главные цели государственного регулирования в сфере закупок для публичных нужд. Первая цель – предотвращение коррупции, которое достигается за счет публичности и прозрачности проводимых процедур, а также разделения полномочий при проведении торгов. Вторая (по счету и по значению) цель – сокращение бюджетных расходов в результате конкурсных процедур.
Следующим этапом развития законодательства о закупках для публичных нужд стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу). Данный закон на более высоком уровне регулировал полномочия участников процедуры закупок, содержал важные положения о порядке определения начальной цены контракта, национальном режиме закупок. Закон 94-ФЗ устанавливал и подробно регулировал возможные способы размещения заказов, в том числе через проведение различных видов конкурсов и аукционов, при закупках из единственного источника, а также особенности отдельных категорий закупок.
Современный вид правовое регулирование закупок для публичных нужд обрело после принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основным отличием вновь принятого закона от Закона 94-ФЗ является установление полной процедуры закупок для публичных нужд, которая получила в литературе наименование контрактной системы и может быть сопоставима по протяженности и количеству этапов с бюджетным процессом. Законом 94-ФЗ регулировался лишь один из этапов процедуры закупок – определение поставщиков или подрядчиков.
Процедура закупок для публичных нужд в наиболее общем виде включает следующие этапы:
– планирование закупок;
– определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
– заключение гражданско-правового договора (государственного или муниципального контракта);
– исполнение контракта (в части, не урегулированной гражданским законодательством);
– мониторинг закупок;
– аудит и контроль в сфере закупок (схема 3.6).
Гражданским законодательством устанавливается форма и порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, которые относятся к категории гражданско-правовых договоров. В частности, ГК РФ содержит отдельные параграфы, регулирующие поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, подрядные работы для государственных или муниципальных нужд[240].
Сторонами по государственному или муниципальному контракту являются подрядчик, которым может быть любое юридическое или физическое лицо, и государственный (муниципальный) заказчик, которым может быть государственный орган, орган управления государственными внебюджетными фондами, казенное учреждение.
Обязательными условиями государственного или муниципального контракта являются объем и стоимость подлежащей выполнению работы, сроки, размер и порядок оплаты, способы обеспечения исполнения обязательств сторон.
БК РФ устанавливает понятия планов (графиков) закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и реестров закупок за счет бюджетных средств, которые осуществляются без заключения контрактов. Учет заключенных контрактов и ведение реестров закупок осуществляется самими государственными и муниципальными заказчиками, а также специально уполномоченным органом[241]. По общему правилу государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, но БК РФ установлены исключения для следующих видов контрактов:
– на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла которых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств (некоторые виды бюджетных инвестиций);
– предусматривающих встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, – в пределах средств, предусмотренных государственными программами;
– энергосервисных договоров, в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.
Законом о контрактной системе определяются основные понятия, в том числе «государственный заказчик», «государственный контракт, муниципальный контракт», а также принципы контрактной системы.
Государственным заказчиком является государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо казенное учреждение, уполномоченные принимать бюджетные обязательства от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджета.
234
Статья 2 Закона о контрактной системе.
235
Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».
236
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
237
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
238
Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
239
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
240
ГК РФ. Гл. 30, § 4 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд»; гл. 37, § 5 «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд».
241
Данные полномочия возложены на Федеральное казначейство.