Страница 27 из 31
Далее рассмотрим подробнее содержание бюджетных инвестиций, т. е. капитальных расходов бюджета. Бюджетные инвестиции заметно отличаются от иных видов, во-первых, по источнику и форме инвестиций и, во-вторых, по объекту. Во многих учебных курсах бюджетные инвестиции даже не рассматриваются как вид инвестиций[222]. В таких учебных курсах понятие инвестиций главным образом связано с управлением пакетом приобретенных активов на рынках ценных бумаг и финансовых деривативов.
Бюджетные инвестиции относятся к одному из видов расходов бюджета, выделяемых по признаку экономического содержания расходной операции. Объектом бюджетных инвестиций практически всегда являются основные средства[223], а в качестве инвестиций выступают денежные средства, выделяемые из бюджета. При этом законодатель никак не намекает на то, что целью бюджетных инвестиций является будущая выгода (доход, прибыль или экономия). Этим (отсутствием будущей выгоды) понятие бюджетных инвестиций принципиально отличается от экономического понятия инвестиций в коммерческой сфере.
Из легального понятия бюджетных инвестиций можно заключить, что их целевым направлением является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Иначе говоря, происходит приращение имущественной части казны за счет уменьшения ее денежной части (бюджета). Если выразиться более обобщенно, то, исходя из определения, бюджетное инвестирование является одной из процедур, посредством которых происходит трансформация казны.
Перечисление бюджетных инвестиций уменьшает денежную часть казны и одновременно приводит к увеличению неденежной части казны, т. е. публичного имущества.
Бюджетное законодательство содержит классификацию бюджетных инвестиций, через которую раскрывается их содержание и виды.
Прежде всего, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам. Подгруппы «Бюджетные инвестиции» и «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам» входят в группу «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности» единой классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации[224]. Кроме того, существуют инвестиции за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации, осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства[225].
Бюджетные инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности согласно перечню видов расходов бюджетной классификации выступают как капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (код группы расходов – 400) следующих видов[226]:
– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества федеральной собственности в государственном оборонном заказе (вид расходов – 411);
– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 412);
– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в государственном оборонном заказе (вид расходов – 413);
– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 414);
– бюджетные инвестиции в соответствии с концессионными соглашениями (вид расходов – 415).
Иными словами, в зависимости от объекта можно выделить бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности, направленные на увеличение уже существующих объектов государственной (муниципальной) собственности, и бюджетные инвестиции, направленные на создание (приобретение) новых объектов. И в том и в другом случае особым образом учитываются бюджетные инвестиции в сфере государственного оборонного заказа[227].
Вновь приобретенные (созданные) за счет бюджетных инвестиций объекты могут быть переданы на праве оперативного управления или хозяйственного ведения государственным (муниципальным) учреждениям, унитарными предприятиям либо включены в общий нераспределенный массив казны.
Из бюджетных инвестиций, осуществляемых из федерального бюджета, выделяются бюджетные инвестиции на значительную сумму[228], бюджетные инвестиции федеральным загранучреждениям и унитарным предприятиям независимо от стоимости, решение о которых принимается Правительством РФ. Решение о прочих бюджетных инвестициях принимается в форме правовых актов главных распорядителей бюджетных средств[229].
В бюджетном учете бюджетные инвестиции обособляются следующим образом. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются как отдельное приложение к закону (решению) о бюджете, где указываются адресаты, объем и цели предоставляемых бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ). Бюджетные инвестиции капитального характера, выделяемые из федерального бюджета (иных бюджетных инвестиций законодательством не предусмотрено), включаются в федеральную адресную инвестиционную программу (ст. 179.1 БК РФ), которая является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете.
Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.
Указанный признак означает, что выплаты из бюджета в форме инвестиций сопровождаются поступлением (увеличением) нефинансовых активов[230]. Таким образом, с позиции статистики государственных финансов (СГФ) бюджетные инвестиции не являются чистыми расходами[231]. Итог исполнения бюджета с точки зрения СГФ будет выражаться в чистых активах (ЧА), которые составляют сумму изменения нефинансовых (НФА) и финансовых (ФА) активов за вычетом изменения обязательств (О)[232]. Эти данные должны входить в баланс исполнения бюджета, который составляет часть бюджетной отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако баланс исполнения бюджета не является основным документом бюджетной отчетности. Итоговый отчет об исполнении бюджета, который утверждается представительным органом власти, включает данные по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 264.1 БК РФ). Согласно действующим правилам бюджетного учета и отчетности нефинансовые активы, в том числе полученные за счет бюджетных инвестиций, остаются за балансом бюджета, не влияют на итоговый отчет о его исполнении, который является итогом кассового движения денежных средств. Данное положение вещей оставляет без ответа неизбежно возникающий вопрос: насколько адекватно увеличение публичного имущества произведенным бюджетным инвестициям (расходам)?
Задачу измерения результата инвестиций нельзя назвать простой. Если вспомнить, что главным экономическим критерием инвестиций является будущий доход или экономия, то мы встаем перед необходимостью введения данного показателя в отчетность. Иными словами, результатом бюджетных инвестиций должно являться не увеличение массы публичного имущества (неденежной части казны), а будущая выгода[233]. Одним из направлений совершенствования бюджетного законодательства является установление механизма, который позволил бы увидеть будущие блага от бюджетных инвестиций.
222
См., например: Боди Ц., Маркус А.Дж., Кейн А. Инвестиции: учеб. М., 2013; Шарп УФ., Александер Г.Д., Бейли Д.В. Инвестиции. М., 2014; Аскинадзи В.М., Максимова В.Ф. Указ. соч.
223
Понятие капитала также имеет широкую трактовку, здесь под капиталовложениями понимаются вложения в основные средства.
224
Статьи 21, 79 БК РФ.
225
Статьи 69, 69.1, 79, 80 БК РФ.
226
Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н.
227
См. также ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
228
Свыше 1,5 млрд руб. (на 2016 г.).
229
Статья 79 БК РФ.
230
Код 300 по классификации операций сектора государственного управления (ст. 23.1 БК РФ).
231
Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (Washington, 2001): <http://www.imf.org/extemal/pubs/it/gfs/manual/rus/pdf7allr.pdf>.
232
ЧА = изм. НФА + изм. ФА – изм. О.
233
С этой точки зрения оправданно предложение О.А. Акопяна о телеологическом критерии для разграничения инвестиций. См.: Конюхова Т.В. Правовое регулирование бюджетных инвестиций // Журнал российского права. 2010. № 10. C. 114–119.