Страница 30 из 31
Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому же закону, как уже указывалось в гл. 2 учебника, полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.
Обыкновенные и чрезвычайные расходы
Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения[246], называется чрезвычайным бюджетом»[247].
Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от «мирного» бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в чрезвычайный период формируются за счет изъятия необходимого для чрезвычайных нужд имущества, а расходы осуществляются в упрощенном порядке. Особым образом учитывается государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования его дефицита может приостановиться[248]. Добавим, что в чрезвычайный период все расходы бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для решения чрезвычайных задач.
Помимо разграничения по времени возникновения – в мирный или чрезвычайный период – можно указать на более существенный признак разграничения чрезвычайных и обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором – выходят за рамки этого плана[249].
Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба[250], сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их предотвращение и ликвидацию предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопасность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций.
Постоянные и временные расходы
Наконец, еще одним способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные.
В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми (временными) расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, размер которых не поддавался точному прогнозированию[251].
Современная ситуация, характеризующаяся инфляцией и экономической нестабильностью, позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в дальнейшем планировании соответствующих расходов. Планирование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.
Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета. В связи с этим, однако, следует вспомнить классификацию бюджетных расходов на расходы на содержание государственного аппарата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функций)[252]. Создание и реализация самих целевых программ требует квалифицированного и постоянно действующего аппарата и материального базиса для его функционирования. При переводе данных расходов, как и расходов на исполнение некоторых других публичных функций, в программную часть бюджета возникают сложности, так как осуществление тех или иных функций не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей программы.
§ 3. отдельные виды расходов
Ниже будут более подробно рассмотрены некоторые отдельные направления бюджетных расходов, исходя из их функциональной характеристики. Эти виды расходов обладают заметной спецификой, кроме того, их рассмотрение представляет познавательный интерес. В действительности все разделы классификации расходов бюджета обладают своей спецификой, так как их появление и обособление вызвано совокупностью сложных исторических и экономических процессов. Однако подробное рассмотрение всех без исключения видов расходов в учебном пособии сделает его слишком громоздким. Таким образом, в качестве примеров подробно будут рассмотрены расходы на оборону и расходы на образование. Схематично можно представить также особенности бюджетных расходов на здравоохранение (схема 3.8) и на реализацию социальной политики (схема 3.9).
Расходы на оборону
Значение и рост военных расходов
Неизменной составляющей бюджетных расходов во все времена были расходы военного характера. Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмундированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах расходов.
Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.
Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы, позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета одну из наиболее затратных его частей – военный бюджет.
246
См. ст. 8 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» (СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375), ст. 27 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277), п. 5 ст. 154 БК РФ. Возможность введения на территории Российской Федерации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась еще ст. 25 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ВВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543), который утратил силу с 1 января 2000 г.
247
См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. C. 419.
248
Подробнее см.: Комягин Д.Л., Лебедев С.К., Лукоянов И.В., Ходяков М.В. Военный бюджет России: историко-правовое исследование // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. М., 2008.
249
Цит. по: Ялбулганов А.А. Развитие финансово-правовой доктрины (XIX в. – начало XX в.) // Финансовое право. 2010. № 3. C. 29.
250
Подробнее см.: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991.
251
См.: Лебедев В.А. Указ. соч. C. 134.
252
Это связано с понятиями бюджета-брутто, включающего все затраты, и бюджета-нетто, «очищенного» от «эксплуатационных» расходов.